浙江大学远程教育学院本 科 生 毕 业 论 文 （ 设 计 ） 开 题 报 告题 目 土地储备存在问题及对策分析 专 业 土木工程 ( 工程管理 ) 学习中心 姓 名 学 号 指导教师 2023 年 10 月 8 日 这个过程需要大片征地、大面积的拆迁和巨额的资金流动,涉及到广大群众的切身利益,如果政府放任由企业私自操作,会造成土地的非法交易、投机倒把和土地资源的极大浪费等现象,这不仅会损害广大群众的利益,造成巨额国有资产的流失,而且还会使土地市场秩序混乱,不利于行业的发展,从而影响整个国民经济的发展。在这种情况下,急需一种制度要求由政府来规范土地市场,为此产生了土地储备制度。土地储备制度在国外发展较早,已有几十年甚至上百年的历史。如日本针对 20 世纪 60-70 年代城市地价的迅速上涨,于 1962 年制定了《第一次全国综合开发计划》,于 1969 年又制定了《第二次全国综合开发计划》,1974 年又制定了《国土利用计划》,对公共用地实行征用制度；对土地进行收购、储备和出售；制定土地利用计划和规划；实行土地交易登记制度、申报制度；制定相应法规等。这实际上就是土地储备制度,而且那时的相关法律已比较完备,其雏形可追溯到更早。在我国，土地储备首先出现于20 世纪 80 年代初的香港。在大陆,1996 年上海成立了第一家土地收购储备机构。1997 年 8 月杭州市也成立了土地储备中心。在 1999 年的“全国集约用地市场研讨会”上，杭州的经验被广泛推广。2001 年 4 月 30 日国务院出台《关于加强国有土地资产管理的通知》中，要求有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度，经过几年的发展和运作，目前全国已相继建立了城市土地储备机构 2000 多家。我国目前许多地方实行的土地储备制度，其运行模式大体分为三种：1．按照市场机制运行的模式这一模式的特点是土地储备机构根据自己的收购计划和本级政府的要求,通过与被收购单位协商,确立土地收购价格,或约定土地收益分成,按照约定由储备机构支付收购金、取得土地,并按照现行规定,办理土地过户手续。储备机构取得土地后,负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套,对易于转让的储备土地,由土地管理部门出让给新的用地者。2．行政指导和市场运作相结合的模式这一模式的特点是收购土地的范围由政府行政法规规定,规定范围内的土地,统一由储备机构根据计划进行收购储备、开发。土地管理部门根据用地需求,用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让,规定范围内的划拨土地使用者不能像过去一样,通过补办出让手续的方法自行转让土地使用权。3．行政指导、市场运作与土地资产管理相结合的模式这种模式的特点是政府规定用于储备的土地范围,对可收购的土地,由土地储备机构与原用地者签订《国有土地使用权收购合同》,储备机构按合同规定支付土地收购补偿费用,取得土地使用权。有的储备机构还受政府委托,作为国有土地资产代表,对国有企业改革中土地使用权作价出资(入股)部分进行管理,收取企业改革中以租赁方式处置的土地使用权的租金和其他用地者按规2 定向政府缴纳的租金。三种模式的共同特点是，收购的重点是国有困难和破产企业的原有划拨土地政府通过土地储备拥有了“实物”土地，成为了真正的“地主”，从而进一步培育和规范了土地市场，促进了城市存量土地的有序流转；落实了城市总体规划，加快了市区旧城发行步伐；盘活了企业存量土地资产，推进了国有企业改革；增强了政府土地收益，避免了国有土地资产的流失。二、目前土地储备存在问题由于土地储备机制是一项全新的机制，建立土地储备机制所引起的利益和权力的调整是深层次的，在工作开展过程中已碰到很多难题，并暴露出一些问题，归纳起来主要有以下几方面：（一）市一级土地市场尚未垄断目前许多城市虽然建立了土地储备制度，但是土地储备中心尚未完全垄断一级市场，没有做到“一个口子进，一个口子出”。政府往往盘活原划拨给企业的存量土地的主动机交给企业，土地盘活所得大部分归企业或企业主管部门支配。政府只负责收取土地出让时的级差地租。因此如何准确界定土地收益的构成，合理分配政府和原土地使用者之间的利益，是土地储备机制顺利开展必须解决的问题。（二）土地收购补偿标准不尽合理土地储备中心在征购、加收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。土地补偿金额的高低具有很强的政策性和技术性，涉及的利益关系十分复杂，目前理论研究也十分薄弱。现在一般城市的操作方法是只制定3—5 个标准进行补偿，而且补偿标准偏低。这种补偿办法简单、方便易于操作，但是由于一部分土地使用者感觉土地征购回收补偿标准不合理、不科学，于是在心理和行为上对土地回收有抵触，使得土地储备中心的谈判难度增加，土地回收时间延长，增加了储备的成绩。（三）城市规划工作有待改善城市规划是城市土地利用的苦命依据，是土地储备制度运作的基础。虽然许多城市都已经制定了城市整体规划，但一般还没有较为详尽的市区分区规划，这给土地储备工作带来了较大的难度。在土地储备过程中，需要在地块征购、回收前先征求规划部门的意见，但由于没有现成的分区规划，必须临时按宗地进行规划，其结果：一是规划缺乏整体性，与周围环境的协调性差，不利于集中连片开发；二是影响了土地征购、回收、拆迁位置、整理开发等的时间进度，加大了土地储备成本，特别是利息负担加重。3 （四）储备资金筹集困难、资金筹措方式单一资金和土地是土地储备机制的两大要素。土地储备过程就是土地流转的过程，实际上是资金循环的过程。因为在实际运作中，没有大额资金加以支撑，是难以有效运作的。缺乏储备资金是每个城市在建立土地储备制度初期都会遇到的困难。特别是统一收购政策落实后，客观上要求政府对需盘活的土地实施敞开收购，如果单单领先银行贷款，不仅难以满足实施土地尚开收购对资金的需求，而且可能因随着宏观经济形势的增加，甚至出现土地出让收益低于土地储备成绩，入不敷出。因此如何完善资金配套政策，建立合理的资金筹措和运作机制，也是开展土地储备急需解决的问题。（五）法律法规尚不完善我国现行的法律法规体系下，还没有专门有关土地储备制度的相关立法，而只能从《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律的有关章节中加以引申，法律法规不完善，甚至土地储备制度的相关政策制定可能与现行法律法规冲突，土地储备在实际操作中不断摸索着。这些问题势必影响土地储备工作的顺利实施。另外，现行的土地储备机构只是代表政府将土地通过征用、征购、收回等方式储备土地，并不是实质意义上的土地使用者，而是一个代表政府行使部分职权的代理机构。目前还没有一部法律甚至法规对土地储备机构授权，从职权法定原则来说，土地会务机构代表国家行使土地使用权还没有法律依据。三、解决土地储备问题的建议（一）建立风险共担利益共享社会化动作的资金循环机制资金是土地储备制度实施的关键。如何多方筹措资金，利用有限的资金来保障土地收回（购）、储备和供应的顺利运行，建立合理的资金筹措、动作机制及防范风险十分重要。建立土地储备资金新机制。首先，要摆正政府在土地储备中的作用，认清在市场经济条件下政府的角色，是裁判员而不是运动员。因此，在具体动作中，政府的职责主要在于制订现土地所有权价值的市场环境，监控“游戏”进行，而不是由政府全包揽，为所求土地收益最大化而独家经营。其次，要认清土地储备动作周期长、资金投入多、受宏观经济环境影响显著的特点，不能单靠财政拨款来筹资，可通过设立土地基金、实施土地债券化等形式扩大土地储备资金的融资渠道。4 （二）强化政府垄断一级土地市场功能，加大规范土地市场力度改变现有的管理体制，完全垄断一级土地市场。土地储备中心负责土地一级市场的运作，包括土地征用、收购、回收、置换、以及土地出让，真正做到“一个口子进，一个口子出”。改变以往以土地换建设资金小范围平衡的做法，形成全市区大范围先平衡、后盈余的格局。规划部门负责先做好城市规划，储备机构按照城市规划和城市发展规划科学制定土地储备计划和土地供应计划，土地出让资金全部收归财政，土地储备成本由市财政支出。而城市基础设施与公共设施建设在规划完成后，可以由储备机构提供已完成拆迁平整的土地，并通过招标确定项目规划单位与建设施工单位，具体成本由市财政支出。这样可以真正做到收支两条线，避免各单位自利行为所产生的负面影响。在垄断城市一级土地市场后，土地收益可以集中到市财政(土地基金)统一使用，能够为城市建设提供巨额的资金。特别是随着土地出让方式的市场化程度提高，城市政府集中使用的土地收益会进一步增加。（三）努力探索土地征购、回收补偿的方式合理的土地补偿标准，是顺利完成土地征购、回收工作，促进城市土地储备制度长期良性发展的基础之一。在制定土地俚，应充分考虑宗地的区位条件和用途，同时还应考虑宗地的产权情况(土地取得方式、土地剩余使用年限)。为了减轻土地储备中心的财务负担，可以实行分期付款的办法进行补偿。在土地回收补偿费确定以后，可分为征购回收和土地供应两个阶段分期支付补偿费，在征购回收阶段支付补偿费的一部分，剩余的补偿费在土地供应阶段支付，同时由土地储备中心支付所应承担的利息。当然，土地储备中心也可根据实际资金情况，尽可能提早付清土地征购、回收补偿费。（四）明确法律依据对土地储备的授权机构、授权职责和程序要有明确规范。储备土地的使用权，在供地转让前依然属于政府所有，土地开发中心只是代表政府行使部分职能权利，因此，对授权行为、授权的机构及授权职责在法律上应予以明确。对于土地储备的程序，应考虑在合法的前提下，结合土地储备的特点，简化动作环节，提高工作效率。规范土地储备资金的动作与管理办法。土地储备一方面蕴涵巨大的风险，同时也涉及巨大的经济利益，要对土地储备资金的取得渠道、动作与管理，土地储备中心贷款的数额与力度，以及土地储备增值收益的分配与管理等方面进行规范和约束。5 （五）加强城市政府在整个储备与经营当中的核心领导作用实施土地储备，涉及许多政府部门，特别是与规划、建设、计划、财政、土地管理、房屋管理等部门都有直接关系。要保证部门之间的有效协调，减少运作环节，提高土地储备和土地资产运作效率。必须明确建立土地储备机制是对当前城市管理手段和机制的创新，而不是以一个部门的职能取代其它部门的职能，更不是以一种手段来剥夺其他部门的权力。相反，它应该是建立政府层面上的由各个部门参与的保证部门职责进一步到位的新型的管理手段，也是政府经营土地资产的重要手段。必须健全组织机构，建立一个以政府领导为核心、有关部门共同参与的组织协调机构，必须制定科学的土地收购、储备和供应计划、用地计划、旧城改造有关责任分解到各职能部门，协调行为。正确处理好地方经济发展与土地供应、土地储备等关系。从我市以及其他城市的经验来看，市政府的支持和指导是保障储备制度成功运作的关键，没有市政府的支持和指导，土地储备制度很难发挥调控和完善城市土地市场的作用。四、结束语在市场经济条件下,土地作为一种很重要的生产资料必然要全面走向市场,并且由政府垄断土地市场。政府在实行土地储备制度的过程中,要有完备的法律法规支持。土地储备不仅要保障被征地者的利益,而且还要从保护土地资源和行业发展的角度出发,制定政策,在土地转让时要对转让价格进行调控,使土地储备作为一项新机制对盘活土地资产、优化配置城市土地和保证国有土地资产保值增值发挥更加重要作用。由于土地储备在我国还不完善,要求我们在实践中及时发现问题并寻求解决问题的方法,使之更好地服务于我国的经济建设。参考文献[1] 朱寅传：《城市土地储备制度：理论、实践、政策》，浙江大学出版社，2001 年 11 月 01 日；[2] 杨继瑞：《建立城市土地储备制度的探讨》，管理世界， 2002，（3）；[3] 荆月新：《土地储备经营的法律程序与监管》，中国方正出版社，2006 年 9 月 01 日；[4] 盛雷呜：《土地储备法律问题研究》，法律出版社，2007 年 3 月 1 日；[5] 毕宝德：《土地经济学》(第 4 版) 》，北京:中国人民大学出版社6 2002；[6] 周敏：《我国城市土地储备制度存在的问题及对策》，巢湖学院学报，2006 年第 1 期；[7] 杨丽萍：《土地储备制宜尽早立法》，中国房地产报，2004 年第 3 期；[8] 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土地储备资金主要来源于政府财政拨款和商业银行贷款，这有限的资金对土地收购所需的巨额资金来说，实在太少，只能作为土地储备制度实施的启动和初始资金。同时由于财政拨款的计划性，也阻碍了储备中心业务的及时开展。另外，商业银行贷款利息成本太高，使各地储备中心所承担的利息成本太重，而且仍然无法满足土地收购所需的资金，这严重束缚了土地储备制度的有效实施。如福州市土地储备机构目前贷款总额 8 个亿，2001 年的利息就是 3500 万元。不少地方储备机构为偿还贷款，只收购潜在价值较高的土地，这显然有悖于政府建立这一机构的初衷。傅鸿源在《我国土地储备制度完善的思路与途径》中研究认为，土地储备机制运作过程中部门问协同功能发挥不够。目前土地储备机构设置的模式有两种：一种是单一结构，土地储备机构隶属土地管理部门；另一种是复合结构，即同时设立土地收购储备委员会(由发改委、规划、土地、城建、财政、金融等部门组成)。后一种模式为多数城市所采用。为此，部门间配合程度直接关系到土地的运作成本。在实际操作过程中经常出现部门问相互抵触、推2 诿、行政审批手续繁杂、办事效率低等弊端，其结果是延长了土地储备时间，增加了土地储备成本，严重影响城市土地市场的交易秩序与健康发展。肖争鸣在《关于土地储备制度的若干思考》一文中指出，土地储备过程是土地流转的过程，实际上也是大额资金循环的过程。就金融风险来说，当前的土地储备制度主要面临的是资金筹措的风险。从各地市近几年的实践看，土地储备的运作资金主要是通过银行贷款解决，政府只在初期注入少量资金作为启动资本金。这种做法一方面存在贷款风险，土地储备的正常运行取决于银行能否一贯给予资金的支持，特别是在困难时期能否给予充裕的资金保障，而在资金短缺时期，单纯依靠政府拨款或银行贷款来解决土地储备所需资金是不现实的；另一方面是付息风险，土地运作能否有足够的利润空间，土地储备机构能否承担得起大额贷款所需支付的利息。在实际运营中，土地储备缺少一套不同于单纯行政管理的运作机制、目标体系、评价体系和土地储备风险控制的有效手段。陈江龙在《土地储备与城市土地市场运行》中指出，土地 征 购 储备供应中的资金来源应尽量做到多渠道，不能过分依赖国家财政和商业银行贷款，主体和方式上可以实行多元化。结合我国居民储蓄额高达 10 万多亿的现实，可充分利用民间资金。如可采取发行债券、合作经营与开发等方式融资。就短 期 来 看，可行的办法是建立土地储备专项资金，即政府从收购储备土地出让的收益中按一定的比例拨出用于土地储备资金;就长期来看，运用金融工程技术发行土地资产证券是一种不错的方式，它通过政府把各种土地收益出售给土地证券化特设机构，由土地证券化特设机构根据未来城市土地收益的具体资料委托银行将其设计为具有流动性的债券，投资银行再在资本市场上发行，这样可以迅速筹集大量资金，并有效调动社会闲置资金，共享利益，共担风险，还可以做到专款专用和保证政府对土地资产有效经营。谭术魁在《对我国若干城市土地储备运作的比较》中研究指出，成立独立的专门的土地评估机构，引进资格认证体系，规范从业队伍。成立独立的专门的机构(参与该机构的人员应通过专业考试并取得资格证书)对宗地进行评估。评估人员应联系当时当地的具体情况(如经济发展水平，宗地位置，用途，可能的竞争)尽可能做出一个全面，科学的评估，然后做出可能的最高价和最低价，在土地转让中，当土地价格在最高价和最低价范围内(或者在两价外一定幅度范围内如 5％)视为正常，否则，政府应出面干涉，以防止土地转让过程中价格过低而造成国有资产的流失；价格畸高对开发企业和城市经济的发展带来负面的影响，从而保证土地储备，房地产开发和城市经济的良性循环。总之，土地作为一种很重要的生产资料必然要全面走向市场，并且由政3 府垄断土地市场。政府在实行土地储备制度的过程中，要有完备的法律法规支持。土地储备不仅要保障被征地者的利益，而且还要从保护土地资源和行业发展的角度出发，制定政策，在土地转让时要对转让价格进行调控，使土地储备作为一项新机制对盘活土地资产、优化配置城市土地和保证国有土地资产保值增值发挥更加重要作用。二、论文提纲一、土地储备及其发展现状（一）土地储备含义（二）土地储备的环节（三）土地储备的发展现状二、土地储备存在的问题（一）市一级土地市场尚未垄断（二）土地收购补偿标准不尽合理（三）城市规划工作有待改善（四）储备资金筹集困难、资金筹措方式单一（五）法律法规尚不完善（六）土地存量和增量对土地市场的影响（七）土地储备的运作程序及部门之间的不协调三、对应措施及建议（一）建立风险共担利益共享社会化动作的资金循环机制（二） 强化政府垄断一级土地市场功能，加大规范土地市场力度（三）积极创新土地储备融资方式，探索建立城市土地基金（四）努力探索土地征购、回收补偿的方式（五）明确法律依据（六）加强城市政府在整个储备当中的核心领导作用，促进部门协调四、结语参考文献 三、参考文献[1]毕宝德：《土地经济学》，第 5 版，北京：中国人民大学出版社，2006 年； [2]丁健 ：《现代城市经济学》，第 1 版，上海 ：同济大学出 版社 ，2001 年；[1]朱寅传：《城市土地储备制度：理论、实践、政策》，浙江大学出版4 社，2001 年 11 月 01 日；[2]杨继瑞：《建立城市土地储备制度的探讨》，管理世界，2002，（3）；[3] 荆月新：《土地储备经营的法律程序与监管》，中国方正出版社 ，2006 年 9 月 01 日；[4]盛雷呜：《土地储备法律问题研究》，法律出版社，2007 年 3 月 1日；[5]毕宝德：《土地经济学》(第 4 版) 》，北京:中国人民大学出版社，2002；[6]周敏：《我国城市土地储备制度存在的问题及对策》，巢湖学院学报，2006 年第 1 期；[7]杨丽萍：《土地储备制宜尽早立法》，中国房地产报，2004 年第 3期；[8]傅鸿源：《我国土地储备制度完善的思路与途径》，重庆工学院学报，2006 年第 9 期；[9]肖争鸣：《关于土地储备制度的若干思考》，江西理工大学学报 ，2006 年第 3 期；[10]李植斌：《城市土地储备制度的模式及其功能研究》，同济大学学报（社会科学版），2002，（6）；[11] 陈江 龙 ：《土 地 储备 与 城 市 土 地 市 场 运 行 》 ， 现 代 经 济 探 讨 ，2002，（4）；[12]欧阳安蛟，主编：《中国城市土地收购储备制度：理论与实践》，北京：经济管理出版社，2002；[13]谭术魁：《对我国若干城市土地储备运作的比较》，中国房地产，2003，（1）；[14]张红：《城市政府于土地储备》，国土资源，2002，（8）；[15]吴次芳：《我国城市土地储备的几个问题》，城市问题，2002，（5）；5 浙江大学远程教育学院本 科 生 毕 业 （ 设 计 ） 论 文题 目 土地储备存在问题及对策分析 专 业 土木工程 ( 工程管理 ) 学习中心 姓 名 学 号 指导教师 2023 年 10 月 26 日6 论文摘要随着我国土地使用制度改革、土地管理改革的深化和城市化进程的加速,“土地储备制度”作为一种全新盘活国有土地资产的方式,在全国得到推广。同时,也发现了一些问题：第一、市一级土地市场尚未垄断；第二、土地收购补偿标准不尽合理；第三、城市规划工作有待改善；第四、储备资金筹集困难、资金筹措方式单一；第五、法律支撑体系问题；第六、土地存量和增量的关系；第七、土地储备的运作程序及部门之间的不协调。本文针对上述问题进行分析提出措施、建议，加强对土地储备的研究,完善土地储备机制,促进经济发展。关键词：土地储备 问题 对策7 目 录一、土地储备及其发展现状.................................................................1（一）土地储备的含义..................................................................1（二）土地储备的环节..................................................................1（三）土地储备的发展现状............................................................11．按照市场机制运行的模式....................................................22．行政指导和市场运作相结合的模式.......................................23．行政指导、市场运作与土地资产管理相结合的模式.................2二、目前土地储备存在问题.................................................................3（一）市一级土地市场尚未垄断.....................................................3（二）土地收购补偿标准不尽合理..................................................3（三）城市规划工作有待改善........................................................3（四）储备资金筹集困难、资金筹措方式单一..................................4（五）法律法规尚不完善...............................................................4三、解决土地储备问题的建议..............................................................4（一）建立风险共担利益共享社会化动作的资金循环机制...................4（二）强化政府垄断一级土地市场功能，加大规范土地市场力度.........5（三）努力探索土地征购、回收补偿的方式.....................................5（四）明确法律依据.....................................................................5（五）加强城市政府在整个储备与经营当中的核心领导作用...............6四、结束语.......................................................................................6参考文献..........................................................................................6 土地储备存在问题及对策分析政府对存量土地的供应不能垄断，是造成城市土地供应总量失控、土地招标拍卖制度难以推行、土地资产屡堵而不止的首要原因。解决这一问题的关键是土地高度集中管理。早在 1994 年，江总书记就指出：“土地是国家最牢靠、最可靠的国有资产”，“对土地实行高度集中管理，这非常对”，“对土地不垄断不行”。2001 年 4 月 30 日，国务院分布的《关于加强国有土地资产管理的通知》中指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”，至此，土地收购储备制度已成为国有土地使用制度改革史上的又一里程碑。《土地储备管理办法》是目前土地储备制度改革的重要工作之一，核心工作就是通过法律的形式，为各地的土地储备机构“定位”，规范地方政府土地储备、出让行为。而按照法规规章出台的惯例，各地上报改革建议和调研结果后，然后再上报上级部门以及同法规设计的部门进行会签，最终出台《土地储备管理办法》。一、土地储备及其发展现状（一）土地储备的含义所谓土地储备是指政府依据法定程序，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，对通过回收、收购、置换和征用等方式取得的土地进行前期开发整理，并予以储备，以供应和调控城市各类建设用地需求的行为。它是随着我国土地使用制度改革的不断深入，以及城市土地市场的发育而产生和发展的。（二）土地储备的环节城市土地储备的实施一般包括土地收购、储备和供应三个环节。其中土地供应是城市土地使用权价值的实现环节，即城市政府根据土地利用总体规划和城市规划及城市发展需要和土地市场的需求，将储备土地的使用权有计划地投入市场，出让给用地单位，从而获取土地使用权出让金或者土地收益的环节。城市储备土地使用权的供应方式对城市建设发展以及城市政府、用地单位及市民的利益具有重大的影响。（三）土地储备的发展现状随着城市经济的发展,当其经济发展到一定程度时,原有的规模不能满足城市经济的发展,城市就要把城郊的大片土地纳入城区范围,即城市化。由于1