论公用事业民营化与政府规制内 容 摘 要民营化是一个世界潮流，也是当代公共行政改革的主流。公用事业由于其自身行业的自然垄断性，传统体制下一直由政府垄断经营。这种完全由政府生产和供给的传统模式导致了资源配置的低效率和严重的供给不足。民营化是公用事业改革的必然趋势，它从制度上改善了公用事业服务的提供模式，在公用事业服务领域引入市场竞争机制，从而避免了公用事业服务供给机制的失败。公用事业民营化给政府带来了好处，政府提高了规制效率、转变了政府职能、调整和改善了政府与民众的关系。但是民营化也对政府规制提出了新的挑战，民营化对政府治理产生了深刻影响，促使政府变革其现有的政府规制体系，从而达到向公共服务型政府转型的目的。当前，我国的改革正进入经济、社会全面转型的关键时期，经济体制改革已经从竞争性领域走向垄断领域，这是一个更为深刻、更为复杂的改革新阶段。中国的经济改革已经进行了 30 多年，如果用一句话来概括，就是市场化和民营化。改革开始时的放权让利，并未触及国有部门，而是在国有部门的旁边生长出一个非国有部门。整个改革的进程，就是民营部门进入从前被国有部门垄断的一个个领域，并不断扩展的过程。因此，公用事业民营化既是市场化的一个重要方面，又是市场化深入的一种表现。 关键词： 公用事业；自然垄断；民营化；政府规制； 断的做法不同，政府规制是政府部门依据法律的授权采取直接的干预措施，而不是仅仅充当公诉人:与宏观调控不同，政府规制试图改变的不是决策参数，而是直接控制决策和行为。另外，我们也要指出，发达国家的政府规制，仍然植根于普通法传统的深厚土壤。4. 国有化政府依照法令、并运用财政资源新建国有公司，或者收购公司的全部或部分股权。由于政府是国有公司的老板，所以可以通过对公司的内部控制来直接实现政府的政策目标，而不需要经过反垄断、政府规制等外部管理的方式。但是，西方国家的国有公司要受立法机构和选民和舆论的监督管理，并且与其他非国有公司一起参与市场竞争。此外，国有公司的比重在二战后的西欧高一点，在美国比较低。美国也有不少国有资源，但一般来说，政府不利用国有资源参与和私人公司的市场竞争，所以很少组织成国有公司参与市场营运。（三）政府规制的由来和发展在西方经济学文献中，20 世纪 70 年代以前，经济学对政府规制理论和经验的研究兴趣主要集中于考察某些特殊产业的价格与进入控制上。这种政府规制被称为传统的经济性规制 ，其中心是讨论在规模报酬递增情况下的定价与费率结构问题。法学界关于政府规制的讨论主要集中于行政管理程序以及对规制机构行为的司法控制上。行政程序受到立法、执法及司法三方面的控制。规制机构的行为必须遵守授予其权力的成文法及有关行政程序法规。政治科学的文献对政府规制的分析，既强调公共利益，也强调利益集团的讨价还价，同时也考虑到了集团冲突对公共利益的决定。正是由于各种文献对政府规制研究的侧重点不同，由此形成 对政府规制的不同解释。施蒂格勒提出，“作为一种法规，政府规制是产业所需要的并为其利益所设计和主要操作的”。我国学者余晖认为政府规制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，对微观经济主体的不完全是公正的市场交易行为进行的控制和干预。较为广义的政府规制，是指依据一定的游戏规则对构成特定经济行为的经济主体的活动进行规范和限制的行为。（四）政府规制分类与规制均衡政府规制分为经济性规制和社会性规制。经济性规制在理论界有多种释义，目前得到比较广泛认可的是植草益所提出的定义。他认为，经济性规制就是指在自然垄断和存在“信息偏在”的领域，为了防止资源配置低效和确保公民的使用权利，政府机关运用法律手段，通过许可和认可的方式，对企业的进入、退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以限制。社会性规制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生和防止公害、保护环境、增进社会福利为目的的对社会经济主体所进行的政府干预。社会性规制主要是防止负外部性及信息不对称所造成的消极影响。与经济性规制相比，社会性规制涉及面更广，无论是竞争性产业，还是垄断性行业，只要存在不利于消费者、生产者安全与健康的隐患，只要有污染环境的可能性，只要有损害社会福利的潜在因素，都要对其进行规制。四、公用事业民营化与政府规制的关系（一）公用事业民营化中的政府角色定位政府的角色定位问题，即政府是否应该充当规制者的角色。历史上，对具有自然垄断性 质的公用事业，各国政府曾采取了以下四种不同的态度。1.直接国有化。由于公用事业的自然垄断性质，政府以社会福利最大化为目标，对其直接进行经营，并以极低廉的价格向社会公众提供服务。然而，这直接造成了以下不良后果:其一，由于向公众收取服务的价格不足以弥补生产的边际成本，造成国家财政负担加重;其二，由于国家财政负担原因，又导致对公用事业投资不足，而投资难以为继又造成公用事业缺乏创新，反过来又直接影响对社会公众提供服务的水准;其三，由于对公用事业实行国有化经营，造成产权不清晰而直接影响其经营效率。2.无所作为。与直接国有化相比，无所作为是政府对公用事业采取听之任之、放任自由的态度。由于公用事业本身自然垄断的性质，决定了它由于缺乏竞争、政府又无所作为的情况下，其提供的服务势必是高价而又低效率的，这在前面已经有过论述。3.实行政府规制。这种观点认为，既然公用事业是自然垄断性质的，政府在其中就该有所作为，如对价格、厂商的进入与退出进行规制等。然而，施蒂格勒认为:“规制通常是产业自己争取来的，规制设计的实施主要是为受规制产业的利益服务的。”实际中经常是政府被厂商“俘虏”，为公用事业厂商的利益而施行规制政策。4.竞争。指政府对公用事业引入竞争。由于公用事业自然垄断性质，当市场中只有一个厂商时才能达到规模经济，过多厂商的进入会造成过度投资，导致社会资源的不合理配置。从上面论述中我们可以得出如下结论:国有化与无所作为都是不可取的，政府在公用事业民营化中应该充当规制者的角色，并在适当的地方引入竞争机制。 （二）公用事业民营化之后带来的好处以政企不分、政事不分垄断经营为主的公用服务，其特征是政府是公用事业服务的唯一提供者和生产者，集决策、管理、监督、生产、服务于一身，公用事业服务提供量的多少是根据计划而不是根据市场需求来决定的，政府承担了公用事业服务的所有责任和风险，消费者对所提供的公用事业服务没有选择权，服务的优劣无法从市场渠道得到判断，服务或产品价格主要由计划确定。而公用事业服务的民营化供给的好处是打破垄断、开放市场，主要表现在以下几个方面:1.实现了政府与生产者角色分离。在民营化供给的条件下，政府仍将是公用设施的服务规划者和决策者，但不再是服务的生产者，生产者既可以是国有企业，也可以是民营企业、外资企业或个体经营者。政企分开，公用设施服务的决策、监督职能与生产职能相分离，这是实现民营化供给的重要特征。在民营化供给的条件下，政府部门根据规划和公众需求决定增加或改善何种公用事业服务，至于由谁来投资、谁来生产、如何实施，则采用市场机制的办法，由市场竞争所决定。政府不再对公用设施企业的经营管理有决定权，包括企业领导者的确定、用工多少、成本核算、盈亏效益、质量控制等企业经营方面的各种事务。2.实现了政府规制与市场竞争有机结合。尽管公用事业领域的供水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、垃圾收集与处理、园林绿化等公用事业服务所具备的公共物品特性的程度有所差异，如排水比供水有更明显的公共物品特性，但总体上它们都可以归为城市的公用事业服务类。政府对公用事业服务的责任是市政公用设施服务实施政府规 制的理论基础。政府规制是政府对市政公用设施服务市场的直接干预，具体表现为政府依据法律法规对市政公用设施企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预。但政府规制不等于政府直接提供生产，也不等于政府有权随意决定由谁来生产。生产者的确定应当引入市场机制。对非经营性服务，如街道保洁、绿化等应采用政府采购的方式 ，招标选择生产者，对经营性服务，如供水、供气等，应当通过特许权授予的方式，竞争招标选择投资者或经营者，即在特定时期内，通过竞争性招标把特许权授予特定的企业。政府规制下的竞争是民营化供给的又一好处。3.实现了合同约束取代行政管理。在垄断经营的条件下，政府对其所属的企业和事业单位是一种行政管理关系，它既包括人事任命、组织机构设置、职工福利等非经营活动，也包括投资审批、服务对象确定、亏损补贴等经营活动，这公用事业民营化与政府规制四、公用事业民营化与政府规制的关系种行政管理关系之密切，几乎可以将这些公用事业单位等同于这个领域政府的代表。而民营化供给机制建立后，政府作为公用设施服务需要的提出者，通过合同的方式与服务的提供者建立起平等、自愿、互利的民事关系，这种合同大致可以分为两类，一类是由政府付费的服务承包合同，另一类是由消费者付费的特许经营合同。政府与服务提供者通过合同建立起的经济关系，对双方都有约束作用，一旦服务没有达到质量标准 ，政府有权重新选择服务者，一旦出现纠纷，可以采用司法途径解决，这样公用设施服务真正具备了市场经济的素质。由行政管理向合同关系转化，是公用事业服务民营化供给的第三个好处。 4.实现了投资和生产主体多元。市政公用设施服务民营化供给的第四个特征就是投资和服务主体多元化。这个多元化不仅仅指国内、国外、国有、民营、个体、合资、股份等各种投资者均可投资，而且指公用设施的服务市场不能有唯一的生产者，不论这个唯一的生产者是什么所有制性质。因为只要它是唯一的，必然就是垄断的，政府或消费者就无从对其所提供的服务进行比较和判别，也就无法进行选择。市政公用设施服务市场应是一个由企业、民间投资者和外商投资者等多元投资主体共同参与的有序竞争格局，各种投资者凡是具备条件的，均可以通过竞争成为生产者。总之，在民营化供给的条件下，投资和生产主体应是多个竞争的，投资者或生产者不再受其所有制形式和地域性的限制，其投资能力、经营业绩、信誉等级等成为进入公用事业服务市场的首要条件。5.实现了投资的风险、责任、回报分散。尽管大多数公用事业服务行业有需求稳定、现金流量大、政府关心、社会关注等投资优势，但与其它行业一样，同样存在投资风险，特别是公用事业服务投资额大、涉及政治和社会等多种因素、建设期和回收期长，投资风险更具独特性。在政府承担全部投资时，所有风险、责任和回报都由政府承担。在民营化条件下，则是按照政府与投资者和生产者的角色分工不同，风险、责任、回报分别各自承担。所有风险，属于经营活动自身产生的，由投资者承担，属于政府决策或规制产生的，由政府承担，属于不可抗力的，由政府和投资者共同承担。所以，风险、责任、回报的合理分担机制，是公用事业服务民营化供给的第五个好处。 （三）公用事业民营化之后的政府规制变革思路公用事业民营化给政府转变职能带来了重要契机，对政府规制体制及其变革产生了深刻的影响。在公用事业民营化的过程中，政府通过市场化方式来提供公共产品和服务，政府的职能主要是制定与监督有关公用事业的规制和法律，颁发和修改企业经营许可证，制定与监督执行规制价格，对市场进入实行必要的规制等等。民营化过程是一个公用事业逐渐增加民营企业的比重，扩大其经营范围，相应减少国有企业比重，缩小其经营范围的过程，从国外的经验来看，民营化改革是一个渐进的过程。我国公用事业民营化的路径更应如此，走渐进道路，而且需要从经济学、行政学、行政法学等众多的学科出发来共同研究，需要从市场、企业以及公众、政府等多维角度来共同促进民营化改革的顺利进行。研究公用事业民营化的目的在于使政府“规模和职能适度，但有充足的能力提供法律、经济和集体物品生产的制度基础，从而使私营部门充分发挥其潜力”。提供制度供给，保障公用事业民营化的顺利进行 ，是现行行政规制体制改革的重要思路。1.加强和完善立法，坚持依法规制从国外民营化的经验来看，以法律制度作为公用事业改革的准则，以立法为先导，依法行政，可以减少改革的盲目性。如英国政府根据电信产业规制体制改革的需要，在 1981 年制定了电信法，1984 年又制定了新的电信法，在电力、煤气和自来水供应产业也分别制定了电力法(1989)、煤气法(1986)和自来水法(1989)。这些法规由立法机构制定，它们确定了新的政府规制体制的基本框架，实际上就是政府 规制体制改革的纲领性文件。有鉴于此，目前我国应当以促进有效竞争为导向修改《铁路法》、《电力法》、《航空法》，制定《电信法》。在这些部门行政法中，应促进有效竞争 ，保护消费者利益为根本指导思想，进而规定行政规制机构的设置、责权划分、市场结构等等 ;其次，还应抓紧修改和制定城市公共交通管理、城市排水和污水处理管理、城市燃气管理、城市供热管理、城市园林管理、风景名胜区管理等方面的行政法规、规章;再次可以借鉴我国台湾地区制定的《公用事业民营化条例》和香港的《公营部门改革方案》，作为对公用事业民营化的指导性法律。在此条例中应重点解决公用事业民营化的范围，建立公用事业民营化后各行业提供服务的技术标准，以及民营化方式的规范问题。2.以政企分开为民营化的关键，建立独立性强的政府规制机构所谓政企分开，就是要求规制机构一定要与规制对象分离，保持独立性。我国新近一轮的政府机构改革设立的电监会正是在这样的思路下成立的。借鉴国外的规制经验，可以成立公用事业监管委员会作为政府规制的主要机构:第一，这样做在结构上使得其与政府政策部门分开，可以独立地执行监管政策而不受利益相关方的干扰，特别是作为现有公司股东的政府政策部门的不必要的干涉。其次，其由一个合议机构来集体领导，从人员构成来讲，该机构应当由行业管理专家、技术专家、经济学家、法学家组成，这些委员具有固定的、得到保证的、任命时间与政府的行政领导错开的任职年限，这种安排既可以保证监管的专业性也可以保证政策的连续性。第三，公用事业监管委员会要有足够的经费与人事支配权。建立公用事业监管委员会后，要在政府与公用企业之间形成行政指导与行政合同并存的法律关系。 在对公用企业运营模式的规制中，政府应从整个行业角度出发对所在行业的公用企业进行必要的行政指导，以促使其向预定目标靠拢。这是达到公用企业终极目标的需要，也是政企分开后，政府对公用企业进行管理的一种角色定位的需要。具体来说，政府可以通过指导性立法来规范行业竞争，预先防止处于垄断地位公用企业的滥用行为;政府可以通过指导性政策、计划，来引导整个行业的发展方向;政府可以通过信息指导，引导民间投资的流向，启发产品的开发;政府也可以运用舆论工具，对公用企业进行弹性监督，等等。在政府对公用企业的管理过程中，为达到社会福利最大化目标指引下的具体行政管理目标，就需要与公用企业订立行政合同，对某些具体事务作出权利、义务方面的规定。这是政企分开后，政府达到其公共目标的有效手段。当然，在建立行政合同关系后，政府的信用问题也是要特别注意的。政府一定要严格履行合同，合理行使规制手段。在规制的过程中不得以公共利益需要等理由而无视个体利益的实现，政府要遵循信赖保护原则。3.强调被规制者的参与，保障民营化程序的公正在我国的公用企业面前，国际社会公认的几项消费者权利—安全权、知情权、建议权与索赔权等均较难实现。因此未来的政府规制体制必须强调公众参与。程序正义十分重要，在民营化过程中，所有程序都应该公开透明，让民众所有的意见都能得到合理表达，这样才能充分体现竞争及民意。（四）强化政府信用，规制规制者政府规制是以法律和与此有关的政令、命令、规章为基础来实施的，而法律、政令、命令、规章本身并非完全与现实一致，因而规制制定者拥有一定的行政裁量权。同时，规制者 也是“法定垄断者”，在以规制法律作后盾的权限之外，还具有自我强化法律权限的机制。行政裁量权和自我强化法律权限机制的存在，使规制者在经济规制活动中可能滥用职权，牟取私利，不按经济福利最大化原则规范自己行动，或出于某一目的维护某些集团利益，或单凭主观意志行事。因此，必须加强和完善对规制者的规制和监督，使它们把消费者和企业双方的利益最大化作为行动基准，公正廉明，依法规制，当好“裁判员”而不做做“运动员”。五、结论我国的公用事业民营化既然是一个过程，就需要一个漫长的时间来解决，在这个过程中要循序渐进，分析问题产生的原因结果，全方位的分析问题，以科学的理论为指导，有计划有步骤的统筹安排，政府在在维护各方面稳定的情况下，合理的进行公用事业的民营化改革 ，促进市场经济的繁荣发展，以促进社会的进步。总之,我们要根据经济、合理等原则建立公用事业民营化的政府规制体制,严格界定政府规制机关职能范围及其行使方式,并通过新的立法或修改现有实体法,对缺乏经济合理性的规制制度予以废除,同时保留和完善合理的规制制度,通过制订行政程序法、行政许可法,建立起行政规制的合理程序和规制者的规制结构。完善行政规制体制的关键在于深化行政体制改革 ,只有彻底打破政企不分、政资不分、政事不分以及政社不分的传统体制格局及其惯性,才能建立起较为中立和有效的行政体制,才能使有关行政机构的职能朝着微观规制的方向健康演变。惟此,公用事业民营化才能顺利得以实施。 参考文献1.陈春容, 《地方政府发展研究》中国政府购买大学生就业服务岗位的困境与出路[A].第 6 辑[C],2011。2.宋平平,中国城市公用企业经营绩效评价研究[D].吉林大学,2010(8)。3.牟琪,美、英、日电信产业民营化比较研究[D].吉林大学,2010(13)。4.沈国强，浅谈我国当代公共事业管理的基本内涵和价值[J].才智,2011,(19)。5.王俊豪,蒋晓青.我国城市公用事业民营化的负面效应及其对策[J]. 2011,(09)。6.张勇,政府责任研究:实践基础与理论背景基于文献检索的分析[J].2011,(04)。7.王俊豪，深化中国城市公用事业改革的分类民营化政策[J].学术月刊,2011,(09)。8.鱼曼曼，公用事业民营化中的政府规制失灵分析[J].中国城市经济,2011,(11)。9.张玉磊，公用事业民营化改革的问题与优化的对策建议[J].上海城市管理职业技术学院学报,2009,(02)。10.蒋晓青 ，我国城市 公用事业 民营化的负面 效应及其管制政策 [D].浙 江 财经学院,2012（23）. 11.孙延华,李尔彬, 吕萍 ，我国城市公用事业民营化的监管研究[J]. 城市管理与科技,2012,(01)。12.崔惠民，规制与竞争 我国公用事业民营化问题与对策研究[J].经济问题探索,2009,(07)。13.饶常林,常健.论公用事业民营化中的政府责任[J].行政法学研究,2008,(03)。14.肖卫兵，我国城市公用事业市场化运营研究[D].湘潭大学,2010（22）.15.朱航舟,苗海莉.组织间合作:一种公共物品供给的新趋势[J].安康学院学报,2010,(05)。16.刘茜，公共物品供给机制与政府定位研究[D].南开大学,2010（11）.17.卢超，民营化时代下的信息公开义务基于公用事业民营化的解读[J].行政法学研究,2011,(02)。18. 陈 建伟 .公私 合作 制 在我国 市 政公 用 事业 改 革中的 应 用 研究 [D]. 中 国 海 洋 大学,2010（30）.19.周慧，公共事业民营化过程中的公益性与经济性分析以公共交通为例[A].社会主义新农村建设公共服务研究研讨会论文集[C],2007（06）.20.高旺，西方国家公用事业民营化改革的经验及其对我国的启示．经济社会体制比较2006(6)。 目 录一、公用事业与公用事业服务的提供模式...................................................................1（一）概念.......................................................................................................1（二）性质和特点.............................................................................................1二、公用事业民营化的理论基础和基本原则................................................................1（一）关于民营化的内涵....................................................................................1（二）公用事业民营化的理论基础.......................................................................2（三）公用事业民营化的几个原则.......................................................................2三、规制与政府规制................................................................................................3（一）规制概念.................................................................................................3（二）政府管理企业活动的主要形式....................................................................3（三）政府规制的由来和发展..............................................................................3（四）政府规制分类与规制均衡..........................................................................4四、公用事业民营化与政府规制的关系......................................................................4（一）公用事业民营化中的政府角色定位..............................................................4（二）公用事业民营化之后带来的好处.................................................................5（三）公用事业民营化之后的政府规制变革思路....................................................6（四）强化政府信用，规制规制者.......................................................................8五、结论................................................................................................................8参考文献................................................................................................................9 论公用事业民营化与政府规制一、公用事业与公用事业服务的提供模式（一）概念公用事业是指基于公共利益考虑而通过网络传输系统提供民众必需产品和服务的产业,主要包括为社会提供电力、天然气和人工煤气、自来水等服务的产业及其活动。正确审视公用事业的特性,是确立其治理方式与运行机制的基础。（二）性质和特点从在国民经济中发挥作用的角度分析,公用事业属于基础设施产业。从技术经济特征看,公用事业多数是一种典型的网络型产业,呈现出三个基本的市场特征,即:传输网络设施由于规模经济、网络经济等原因,由一家企业垄断经营会避免低效率的重复建设,网络型公用事业的“基础设施”具有较强的自然垄断性;在具体产品生产或服务提供的部分具有较强的竞争性;存在着纵向关联市场,所以网络型公用事业过去多实行纵向一体化的组织结构。从产品属性分析,公用事业提供的产品和服务属于可收费品,具有共同消费和可排他性。可排他性的政策含义是,公用事业可以定价,经济主体可按商业原则和实际需求作出生产或消费的决策选择。这就使得公用事业提供的产品或服务可以利用市场机制由私人部门来供给,政府在其中的作用主要为克服市场失灵,建立市场交易的基本规则。对于具有自然垄断性的可收费品,政府应加以相应的规制。基于公用事业的上述经济特性,各国对公用事业都进行着不同形式的治理。 治理公用事业的方式大体上有两种基本选择:国有化与民营化(并加以规制)。从 20 世纪 80年代以来,在西方国家先后兴起了公用事业民营化改革的浪潮。20 世纪 80 年代中期以后,随着社会主义国家市场化改革,民营化已成为公用事业改革的方向。基于公用事业的上述经济特性,各国对公用事业都进行着不同形式的治理。治理公用事业的方式大体上有两种基本选择:国有化与民营化(并加以规制)。从 20 世纪 80 年代以来,在西方国家先后兴起了公用事业民营化改革的浪潮。20 世纪 80 年代中期以后,随着社会主义国家市场化改革,民营化已成为公用事业改革的方向。二、公用事业民营化的理论基础和基本原则（一）关于民营化的内涵关于民营化的定义，有不少西方学者从不同角度提出了自己的见解。有的学者从所有制角度认为，民营化从表面意思理解，意指把归公共部门所有的资产归还给私营部门，通常是通过转移股权的方式将企业行为的控制权从公共部门转向私营部门。也有学者从民营化的目的出发，将其理解为政府利用私营部门(营利和非营利)来提供和完成公共政策，改进公共部门服务的质量。（二）公用事业民营化的理论基础公共选择理论产生于 20 世纪 40 年代末，60 年代末 70 年代初形成一种学术思潮，它试图运用西方主流经济学的基本原理和方法来研究政治问题或集体选择问题。根据公共选择理论，政治市场上现行的选择机制是失灵的，而其出路在于市场化改革或民营化，在公共部门之间引入竞争机制，重构政府官员的激励机制，按照市场经济原则来组织公共物品的生产 和供给。政府官僚是公用事业服务的提供者，但由于他们缺乏竞争，故政府提供服务的成本高而办事效率低下，因此需创造一种竞争的环境促使其参与竞争，从而通过竞争来降低政府提供公用事业服务的成本，提高效率，并使之创新办事程序和方式。然而，竞争机制何在 ?人们的逻辑思维自然发展为引入市场机制，使公用事业服务方面面临市场化能使政府官僚具有成本意识，并在竞争的压力下提高效率。让私营部门参与公用事业服务的提供的确是有其意义的。其最重要的价值是降低了官僚机构的垄断权力。私营部门的参与所带来的是竞争机制的形成，有利于打破垄断，提高市场竞争活力和行政效率。我国公用事业民营化的主体思想是以竞争求公用事业运营部门运作的低成本和高效率，并强调向公共部门引入市场机制和满足社会的动态需求。因此，我们可以说这一改革浸透了公共选择理论的精神。（三）公用事业民营化的几个原则1. 开放市场准入，改革行政性垄断部门我国公用事业产业的现行体制，主要特征是行政性垄断。行政性垄断是以政府名义实施的市场禁入，不同于市场经济里其他的垄断形态，比如由创新形成的市场垄断、由于竞争实力形成的市场垄断、以及由于成本特性形成的所谓“自然垄断”，等等。由于行政性垄断能够排除在位垄断经营者的所有当期和潜在的合法竞争对手，因此，它常常违背政府垄断公用事业行业的初衷，导致经济行为的扭曲，经济效率的低下，抑制基础产业的供给和需求。更严重的是，长期的行政性垄断所形成特殊既得利益和行为惯性，将妨碍国民经济的这一重要 部门对技术和市场需求的变化，作出灵敏和有效的反应。2. 长期目标和特殊任务根据国际国内的经验，解决行政性垄断问题必须有清晰的、不动摇的长期目标。这就是 ，在公用产业的一切领域永久性地消除市场禁入，通过各种形式的市场竞争，达到有效的资源配置、分工深化和经济增长。为了实现上述长期目标，需要明确我国面临两个特殊的历史约束。3. 政府有序地退出市场在各大产业部门，政府退出市场垄断的步骤各不相同，但是根据已有的国际国内经验，政府退出市场必须有序。首先，政府要主动充当开放市场的第一推动，实行政企分开，组建数家竞争性公司，并坚决而稳妥地完成从行政控制价格转向市场竞争定价的体制，依靠市场价格机制来配置资源、引导企业行为;其次，政府将考虑进一步消除市场准入方面障碍，以各种形式扩大市场准入，特别要放弃市场准入方面的所有制歧视，扩大国内非国有经济成分进入各大产业市场的范围。三、规制与政府规制（一）规制概念规制，是以法律、法规、政策、制度来加以控制和制约。在汉语词汇中，管制使人联想到统治和命令经济方式，而规制更接近英文原来的词义，它所强调的是政府通过实施法律和规章制度来约束和规范经济主体的行为，故译作规制更为恰当。 （二）政府管理企业活动的主要形式1. 普通法管理私人经济行为。核心是保障产权的有效界定、不受侵犯。由于产权在行使的过程中会发生互相作用和影响，所以需要一套一般性的行为规则来对产权的利用加以限制。尽管如此，产权执行中还是可能发生大量纠纷，需要公正的判决、裁定和调解。因此，在立法之外 ，“国家的作用仅限于提供一套法院体系”。象中国老话所说，“民不举、官不纠”。只是这里的“官”，不是无所不管的“父母官”，而是专司司法职能的法官。历史地看，普通法是西方管理市场经济的基础。几百年来，西方国家在其普通法的基础上形成了其市场经济的文明。2. 宏观调控就是上世纪 30 年代大危机之后，根据凯恩斯的国家干预主义学说逐步形成的政府通过货币政策和财政政策调节经济景气的实践。必须强调，宏观调控是政府对经济活动的间接干预。就是说，政府仅仅改变企业和个人做经济决策的环境参数，但不干预、不限制、更不替代企业和个人的经济决定和行为。目前许多人把政府的所有干预、甚至政府规制价格和限制市场进入等直接规制行为，都当作“宏观调控”，是错误理解凯恩斯主义的结果。3. 政府规制政府依法对企业和个人的经济活动施加的直接的行政干预。政府规制的起源和发展，因时因地不同，但共同的发生特征是:不但普通法的约束和调节、而且反垄断和宏观调控的实施都被看作不足以满足市场秩序的要求。这时，“政府规制”就出现了。需要明确，与反垄