网络教育学院本 科 生 毕 业 论 文（设 计） 题 目：我国公务员保障机制研究学习中心： 层 次： 专科起点本科 专 业： 行政管理 年 级： 学 号： 学 生： 指导教师： 完成日期： 2022 年 9 月 13 日 我国公务员保障机制研究种，直接向原机关提出申诉；第三种，向监察机关提出申诉。这为公务员对行政处分不服的申诉提供了多种渠道和选择的机会，大大方便了公务员维护自己的权利。对申诉的审理，按有关规定成立公正委员会，一般由人事部门和受理机关的负责人 3 至 5人组成，负责审理及提出具体意见。《公务员法》第九十二条对申诉处理决定的规定，经审查认定人事处理有错误的，原处理机关必须即使予以纠正。既纠正了行政机关的错误行为，也使公务员的合法权益的到保障。我国公务员的控告是指公务员对于机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，有权向上级机关或者有关的专门机关进行告发，或请求保护，并要求制止和惩处违纪违法的行为。有关机关主要指行政机关，专门机关是指监察机关和纪检机关。公务员控告的理由是合法权益受到机关或者领导的侵犯。《国家公务员申诉控告暂行规定》明确划定了公务员提出控告的范围:一是行政机关侵犯公务员合法权益的行为，二是行政机关领导人侵犯公务员权利的行为。和申诉复核制度相比，公务员控告的理由是“合法权益”受到侵害，“这样一来形成了公务员申诉控告双轨制，公务员可以就同一案件提出申诉或控告，混淆了公务员申诉制度与控告制度应有的界线” [8]。而控告的目的与申诉也不同，不仅要撤销变更侵犯其合法权益的处理决定，还要求纠正和惩罚错误行政行为。、我国公务员申诉控告制度的原则是:一切违法不当处理行为都必须予以纠正；实事求是；申诉不加重处理；申诉期间不停止执行；回避原则等；这都是符合我国的具体国情的制度设计，起到了保障公务员权利与监督行政权力的作用，对公务员队伍的稳定，保证行政效率都有重要意义。2.3 我国现行公务员保障机制的缺陷及成因分析2.3.1 我国公务员权利保障制度的缺陷我国公务员权利保障制度在不断的改革与实践中，得到了巨大的发展，也取得了显著的成效。一方面，《公务员法》将我国公务员的权利作了更加明确的规定，权利范围更加广泛，体现了我国民主精神与对人权的重视;另一方面，制定了一系列保障公务员合法权益的法律法规，为公务员合法权益不受侵犯提供积极的预防措施的同时，确立了以复核、申诉控告及人事争议仲裁等为主要内容的救济制度，对于保障公务员合法权益、监督行政机关依法行政以及国家各项事务的顺利进行都起到了巨大的积极作用。但我国公务员权利保障制度由于各种原因，依然存在缺陷。1、立法上的不足7 我国公务员保障机制研究其一，我国《公务员法》是一部原则性的、指导性的、规范公务员管理制度的总纲领性法律，对于公务员权利及其权利保障的规定只散见于各个章节中，并且相对笼统。涉及公务员权利保障的具体相关法律法规主要有《中华人民共和国监察法》、《监察机关处理不服行政处分申诉的办法》、《监察机关调查处理政纪案件办法》以及《国家公务员考核暂行规定》、《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员辞职、辞退暂行规定》、《人事争议处理暂行规定》、《国家公务员申诉控告暂行规定》等，并没有制定一套专门性的、高层次的法律来系统地规范我国公务员权利保障制度，《公务员法》的配套执行法规还不够完备，同时也存在着一些衔接与协调的问题。这些都阻碍了我国公务员权利保障制度的发展。其二，有些法律概念界定和解释有相对不明确或不易理解的地方，而有些权利的设计缺乏实际操作性，如《公务员法》第十二条规定，公务员有服从和执行上级依法做出的决定和命令的义务;但第十三条规定，公务员有对机关工作和领导人提出批评和建议的权利；尽管这两条并无冲突，体现了行政效率原则和民主精神，但在实际操作上却有技术上的难度，“对领导的批评与建议”往往被看作是个人行为，且易遭受打击、报复；再如第五十四条规定，公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出以下或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令的，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定命令，执行后果由上级负责，公务员不负责任;但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。其中，公务员“认为上级有错误”或“明显违法”的判断，有懒于公务员自身的法律知识水平与法律道德修养，具有很大的局限性，实际操作困难，也容易出现承担责任时互相推诱，以及公务员维护权利时举证困难等现象。是一种理想化设计。最后，在《公务员法》第十三条关于公务员权利的规定中，提出了公务员享有“法律规定的其他权利”，虽然体现了公务员权利的完整性，为公务员权利的范围扩大留下了空间，但是在实践中，我国普通公民享有的许多权利公务员不能享有。公务员的权利范围有待于进一步的扩大，权利宣告须进一步明确。2、现行公务员权利救济制度存在缺陷我国《公务员法》明确规定了公务员享有申诉控告权，公务员对行政机关及领导的侵犯自己合法权益的行政行为可以获得行政内部的救济。同时，也规定了聘任制公务员可以采用人事争议仲裁制度来寻求权利救济，这些规定，为公务员权利保障的实施提供了法律依据。公务员申诉控告制度的确立及人事仲裁制度在聘任制公务员权利保障方面的实践，对于保证国家公务员的合法的切身利益不受侵害、监督行政机关及8 我国公务员保障机制研究其工作人员依法行政等，都起到了重大作用。但同时，我们也应清醒地认识到，任何事物都有相对的两方面，我国公务员权利救济制度仍存在如下缺陷:受理机关缺乏独立性，违背了“自己不做自己案件的法官”这一自然公正原则。现代自然公正原则最基本的要求是裁判者不能为自己的裁判，裁判者在裁判过程中必须保持中立。如上文所述，受理申诉控告的机关有四个:原处理机关、同级人民政府人事部门、行政监察机关、上级行政机关。可见，这些机关都是行政机关。原处理机关是人事处理决定的做出者，其做出的决定必然有其认定的事实和根据，而且原处理机关往往站在本机关的立场考虑问题，所以再由它对自己的决定做出复核，己经无多大意义，违反了“任何人不得成为自己案件的法官”的原则。同级人民政府人事部门、上级行政机关与原处理机关是不同了，但是根据我国现行的领导体制，受理申诉控告的机关与做出处分决定的机关实际上是同属于一级人民政府的平行的行政机关，它们之间公务往来频繁，协作关系密切，处理案件时难免先入为主，甚至于故意偏袒，申诉控告的结果令人质疑。我国的行政监察机关与党的纪律检查机关合署办公，实行一个领导班子，一套工作机构，两个机关名称，独立的行政监察机关并不存在，行政监察机关的决定难免会受到诸多外部因素的影响。所以，公务员申诉控告受理机关的非独立性，严重影响了申诉控告的公正性。申诉控告程序设计落后。我国《行政监察法》第 30 条规定了公务员违反行政纪律时，监察机关进行调查处理的程序:对需要调查处理的事项进行初步审查，认为有违反行政纪律的事实，需要追究行政纪律责任的，予以立案;组织实施调查，收集有关证据；有证据证明违反行政纪律，需给予行政处分或作其他处理的，进行审理；做出监察决定或者提出监察建议。可见，行政监察程序完全是监察机关独自操作，缺乏当事公务员的参与程序，剥夺了当事公务员的陈述权与辩护权。当事人参与程序的缺失，导致作为被申诉人的行政机关和作为申诉人的公务员只能消极地等待监察机关的处理，而不能积极地提供原处分行为所依据的事实和理由，一方面严重浪费了行政资源，另一方面，公务员丧失了为自己陈述与辩护的机会。申诉与控告制度基础性的问题没有得到解决，一些程序没有明确予以规范。如现有法规对申诉与控告的时限只作了笼统的规定，但没有详细规定受理机关超过时限没有作出处理应如何解决，对申诉控告处理结果的执行与不执行的处理也未作出规定。这些程序设计的不完善，必然对公务员权利保障产生不利影响。3、司法救济的缺失在我国公务员权利救济制度中，《行政复议法》和《行政诉讼法》均将国家公务9 我国公务员保障机制研究员因不服行政处分而与行政部门之间产生的争议拒之门外。我国行政复议法第 8 条规定:“不服行政机关做出的行政处分和其他人事处理决定，依照有关法律行政法规的规定提出申诉”。也即不服行政处分决定不能提起行政复议。《行政复议法》做出如此规定的主要理由是:《国家公务员暂行条例》中对此类型的行为救济途径己经有所规定；建立行政复议制度的主要目的是为了解决外部行政争议，即主要是为了解决行政机关在行使行政职权的过程中相对人之间产生的行政争议，而行政机关对公务员所作的行政处分属于行政机关的内部行政行为，为行政系统的内部行政争议；不服行政处分决定作为一种内部行政争议与其他外部行政争议因其内容、性质的不同，其解决机关、程序等方面自然会存在差异。。《行政诉讼法》第 12 条第 3 款规定“人民法院不受理因行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼”。根据最高院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第四条规定，“对行政机关工作人员奖惩、任免等决定，是指行政机关做出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定”。从法律规范所确立的范围看，通过司法解释，所有涉及到行政机关公务员权利义务关系都排除于行政诉讼的范围之外[9]。2.3.2 我国公务员权利保障制度缺陷的成因分析1、思想原因我国古代是沿着由家而国的途径进入阶级社会的。所谓宗法制，就是自西周时期创立的根据亲属关系的长幼、嫡庶、远近来决定政治上不同的地位或权利义务，实现国家政治机器与王族的家族组织结构合一的制度。宗法制是贯穿中国古代每一层级、每一种类的社会团体的标准形式。而其中的宗法伦理原则，是中国古代一切社会组织的最大精神维系纽带。宗法伦理原则是在周代宗法制形成过程中逐渐形成和完善起来的，其核心内容是“亲亲”、“尊尊”。而“亲亲”、“尊尊”原则的核心内容就是对于亲属的敬爱义务和对于长上的敬从义务。儒家思想所构筑的这样一种宗法组织框架和原则，在过去数千年中深深地影响了中国法律传统。中国传统儒家思想中宗法政治的核心“亲亲”、“尊尊”之观念，“三作”式传统行政关系及其贱讼的理念都对现代行政法尤其是对我国公务员的权利保障制度的形成、发展及完善产生了很大的影响。儒家思想在人们潜意识中的影响是很深的，所以直到现在一些人还认为公务员对行政机关及其领导的服从、尊重，甚至对自己不法侵害的行政处理决定的容忍都是应该的;行政机关及其领导对公务员的监督、管理、约束、教化是主要的，而公务员主张权利、寻求救济则是次要的;当公务员与行政机关10 我国公务员保障机制研究之间发生了纠纷，权利保障机关往往通过思想工作而止息争讼，私下解决也是情理之中的;对于公务员与行政机关之间的纠纷应该由行政内部解决，而司法对其“家”事无权干涉也是理所当然的。这些思想与现代人权理念、法治思想是相悖的。所以，我们应该吸收儒家思想中的精华而去其糟粕，在当代人权、法治理念的建构下去健全和完善我国公务员权利保障制度[10]。2、法学、法律原因我国现存公务员权利保障体系不健全，法律规范不统一。从改革开放开始，我国政府认识到法律对社会的巨大作用，国家开始致力于法制建设的宏大工程，逐步出台了民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法、合同法等一系列法律法规。 2005 年 4 月出台的《公务员法》关系着广大公务员基本人权和切身利益，填补了我国公务员权利义务上的法律空白，但是由于对我国公务员权利现状及发展趋势的认识不足，《公务员法》并没有表现出很强的操作性。同时与《公务员法》相配套的法律、法规的建设举步维艰。这就会导致现实生活中利用行政规章来解决公务员权利保障法律法规建设不足的问题。由于行政规章的局限性，在实践中往往造成基于同一事实作出结论相去甚远的价值判断的现象，造成不利后果，严重破坏了法律制度的协调性和统一性。我国公务员权利保障体系的不健全，配套法律法规与之缺乏有效衔接，从而形成对公务员权利保障制度具体程序的混乱适用，是我国目前公务员权利争议处理工作中存在诸多问题的根本原因。11 我国公务员保障机制研究3 国外公务员保障机制及启示3.1 国外公务员保障机制概述3.3.1 美国模式美国公务员权利保障制度包括行政机关救济和司法机关救济两种形式。其中，行政机关救济以申诉制度为主，而司法机关救济则以司法审查制度为主。另外，对于这两种救济形式的衔接，美国在其法律制度上也进行了合理的设计。1、公务员的申诉制度美国公务员的申诉分为公务员对不利处分的申诉和对歧视案件的申诉，对不利处分和歧视案件，公务员主要向功绩制保护委员会提出申诉。1978 年美国文官制度改革撤消了联邦政府文官委员会，新成立了人事管理总署和功绩制度保护委员会。事务管理职能由人事管理署负责，而争议的裁决职能则由功绩制度保护委员会执行。功绩制度保护委员会是一个准司法职能的独立控制机构，其职权主要是受理公务员对纪律处分或其它不利的行政决定的申诉，以及其它违反公务员法律和法规的争端。同时有权制定有关法规，并负责向总统和国会报告公务员制度的实施情况。在申诉程序中，公务员有权要求听证，机关则负有举证责任。2、司法审查美国法律规定，“任何人由于机关的行为而受到不法的侵害，或者在某一有关法律意义内的不利影响或侵害时，有权对该行为请求司法审查”。美国公务员为就机关侵害权利的行为获得司法机关的救济，可在向功绩制保护委员会和平等任用机会委员会及联邦劳动关系局或其特别顾问提出申诉后，不服功绩制保护委员会和平等任用机会委员会及联邦劳动关系局或其特别顾问作出的处理决定向法院提起诉讼。另外，按照美国法律的有关规定，对于公务员的申诉，功绩制保护委员会和平等任用机会委员会及联邦劳动关系局或其特别顾问未在法定期限内作出处理决定的，公务员可依法向法院提出诉讼。3.3.2 法国模式法国公务员的权利保障制度的发展，是与对公务员地位的法律性质的争论密切相关的。这种争论包括两个方面的问题，具体表现为对公务员的法律地位究竟是公法性质还是私法性质的争论，以及公务员与政府之间的关系究竟属于法律规定的地位还是12 我国公务员保障机制研究属于合同关系的地位。1、公务员的申诉制度法国公务员申诉制度的一大特点就是重视咨询机构在申诉案件处理过程中的地位。涉及公务员申诉的全国性咨询机构主要有国家公务员最高委员会、地方公务员最高委员会，部门性咨询机构主要有对等行政委员会。法国公务员对年度考核、晋升职务和纪律处分三个方面的不利处理，可以进行申诉。法国公务员主管机关每年要对现职公务员进行一次鉴定，作为考核、晋升职务的依据。如果被考核的公务员认为有必要，可以通过对等行政委员会，要求领导把鉴定评语告诉自己，主考人应当将鉴定结果通知公务员本人。如果公务员对鉴定结果有不同意见，认为评价不公正，可以向对等行政委员会提出申诉，要求主考人修正鉴定结果。2、行政诉讼法国对公务员权利司法救济制度的确立，其实质是强调行政法院对行政机关的法律监督。根据法国法律的规定，公务员不服行政机关的不利处分，可向行政法院提起撤销之诉和损害赔偿之诉。不论是普遍性的行政行为，还是具体的行政处理，只要对公务员的权利和利益有不利影响，都可作为诉讼对象。法庭审查的事项包括法律和事实两个方面，具体涉及行政机关的处分权限、程序、内容、事实认定及是否存在权力滥用等。但对于有决定权的纪律委员会所裁决的处分提起撤销之诉，行政法院的审查属于复核审，只审查法律问题。违法的处分决定被撤销后，该判决具有溯及力，公务员的地位恢复到决定采取以前的状态。损害赔偿之诉是指公务员对行政机关的违法行为而使其受到的物质与精神损害，向行政法院提出的赔偿诉讼。3.2 国外公务员保障机制的启示综合上述国家有关公务员权利保障制度的分析，可以就现代公务员权利及权利保障制度的发展趋势作出如下概括，这些趋势对于我国公务员权利及权利保障制度健全完善具有重要的参考价值和借鉴意义。第一，有权利，就有救济。即只要行政机关对公务员的行为侵害了公务员权利，国家就必须开设救济的途径，而不管这种行为是具体的内部人事行政行为，还是抽象的内部人事行政行为。第二，行政手段救济优先。公务员对于行政机关侵害权利的行为，除法律另有特别规定外，应当首先寻求行政手段救济，只有当行政手段救济不可获得或公务员对行政手段救济的结果不服才可以向司法机关寻求司法手段的救济。13 我国公务员保障机制研究第三，司法手段最终救济。即对于行政机关侵害公务员权利的一切行为，公务员都应有司法手段救济的途径，并且司法手段救济是终局的救济。在这里，司法手段最终救济并不排斥必要的行政手段最终救济，也就是说即便在行政手段救济是最终救济的情况下，‘如果这种行政手段救济不能获得，仍需提供司法手段的救济。第四，救济的程序性。在公务员不服行政机关侵害其权利的处分行为而寻求救济时，无论是行政救济还是司法救济，其程序性规定都是极为重要的。因为在实体权利的设定上，行政机关与公务员存在着严重的不对等，只有依赖于程序权利的相对平等的设置，才能使公务员权利的保护真正体现出现代行政法的平衡内蕴。第五，审查的独立性。司法手段救济由于是局外第三者的裁决，其审查的独立性较强。相对而言，行政手段的救济的独立性往往受到质疑。为突破行政手段救济独立性上的局限，许多国家强调了受理公务员申诉机构设置的独立性，并赋予其对申诉案件独立的审查权。14 我国公务员保障机制研究4 完善我国公务员保障机制的措施权利有赖于救济作后盾,真正的救济就需要通过制定、完善各种措施,使之在实践中能真正施行。从法理上说,如果寻求行政内部救济是公务员权利救济的主要途径,那么寻求司法救济是公务员权利救济的最终途径。因此,完善我国公务员权利保障制度途径主要从以下几方面入手:4.1 完善公务员权利行政救济制度申诉与控告是我国公务员权利最重要最常见的行政救济手段,完善这一制度,对保障我国公务员权益具有非常重大的意义。我国目前关于公务员的申诉控告的相关规定主要是在《公务员法》和《国家公务员申诉控告暂行规定》中,尽管《国家公务员申诉控告暂行规定》对公务员申诉的程序做出了较为详细的规定,但对公务员的程序规范并不多,且非常笼统,不利于司法实践中的具体操作。因此要完善这一制度应当首先在程序上从提出到审理再到执行三方面加以完善；其次要扩大申诉与控告的范围,尽可能地给予公务员权利全面的保障;最后就是借鉴目前世界各国通行的做法,建立一个独立的受理机关,以确保行政救济的公正性。4.2 构建司法最终救济原则该原则的实质是司法权通过其相对独立性对行政权的制衡,体现了对公务员权利的较高程度的保护。虽然受特别权力关系理论的影响,大陆法系国家和地区曾将公务员权利保障排除在司法救济之外,但是随着人权和法治观念的深入人心以及特别权力关系理论的发展,大陆法系国家和地区也在不断地完善其公务员权利救济体系,德国、日本等都将司法救济列入公务员权利保障范围之内以确实保障公务员的权利。因此,在我国建构公务员权利保障司法最终救济原则,以保障公务员的权利也是十分必要和可行的。4.3 确立正当程序原则不管是行政救济也好,司法救济也好,都必须遵循正当程序原则。程序越严谨,公务员权利救济制度就越有效。反之,程序不科学不严谨,救济实效就不免受影响,甚至会落空,这条原则在我国普遍重实体轻程序的执法、司法环境下尤其重要。我国公务员申诉控告程序，一方面缺乏提出申诉控告公务员的参与，使公务员丧失为自己辩护与陈述的机会;另一方面，受理申诉控告的行政单位缺乏真正意义上的15 我国公务员保障机制研究中立性，使处理决定无法体现真正意义上的公正性。违背了程序正义的原则。因此，我国完善公务员申诉控告的程序建设，首先应赋予公务员参与权，使公务员有平等的机会进行陈述与辩护，保证程序的公平性;其次，在程序设计上明确详细地规定:受理机关超过时限没有作出处理决定该如何解决;明确划分什么样的案件到哪一个机关提出申诉与控告;规定对申诉控告处理结果的执行及不执行的处理。最后，加强程序监督。程序监督，是指对权力行使的先后次序、步骤、方式、范围等是否符合规定的程序进行监督，要求权力主体按照规定的行为行使权力，从而保证权力主体在规则范围内活动。因为公务员申诉与控告是公务员权利在行政内部的主要救济途径，不具备司法性质，对申诉控告程序的合法性、正当性的监督就显得格外重要，除了设立相对中立的受理机构外，可以由受理机关的上级纪检部门按照法定的监督程序进行公务员申诉控告的程序监督。这样既节省行政资源，又保证监督的权威性与公正性。总之，只有做到程序公正，避免受理机关的暗箱操作，才符合公平理念，也有利于公务员权利的保障。16 我国公务员保障机制研究内容摘要公务员保障机制的健全对稳定公务员队伍，提高政府工作效率有着至关重要的作用。自 1993 年建立公务员制度以来，随着经济体制和政府人事制度的不断改革，我国公务员保障机制已初具规模，但仍存在很多亟待完善的地方。公务员权利保障制度是指为防止公务员权利受到侵害和确保公务员权利最终实现而采用的制度化设计；它是公务员制度不可或缺的一部分，也是人权保障的重要内容，公务员权利保障制度的内容包括法律对公务权利的宣告，公务员权利受到侵害的预防机制和公务员权利被侵害后的救济机制，本文将从探究权利保障的基础理论入手，在纵向阐述我国公务员权利保障制度的发展历程后,深入分析我国公务员权利保障与社会发展不相适应的制度缺陷及成因,试图在借鉴历史经验与国外经验的基础上，为进一步改革与完善我国公务员权利保障制度做有益探索。关键词：公务员制度；保障机制；对策I 我国公务员保障机制研究结论与展望我国公务员权利保障制度存在一些缺陷，这与我国公务员制度确立时间较晚有很大关系。公务员权利保障制是一个综合的、复杂的系统体系，受到我国政治、经济、文化、思想及传统等诸多因素的制约影响。随着民主法制的不断发展，我国权利义务并重的价值模式体系的确立与强化，民主法制意识的增强，对人权的尊重与保障必将受到更加重视。我国公务员权利保障制度在理论创新方面，法律制度的及权利救济的健全完善方面，必将取得不断发展进步，对保障公务员合法权益，监督行政权力合法行使，保证公务员各项管理制度的顺利推行发挥更为积极的作用。本文首先探究权利保障的基础理论，在纵向阐述我国公务员权利保障制度的发展历程后,深入分析我国公务员权利保障的缺陷及成因,在借鉴历史经验与国外经验的基础上，提出改革与完善我国公务员权利保障制度的对策。由于篇幅有限，对公务员权利保障的诸事项无法作一一探讨。相信在今后的实践中，我们会积累更多经验，并在更多的理论研究成果与实践经验的基础上，使我国公务员制度更加完善，为我国政治、经济、文化的发展提供有力的组织保障。17 我国公务员保障机制研究参考文献[1] 周一涛.公务员惩戒处分的救济制度比较研究.行政与法，2004.[2] 刘家用.义务本位公务员权利、义务分析.淮北煤炭师范学院学报，2005.[3] 马晓鸣.完善我国国家公务员社会保险体系的建议.《社会保险研究，2003.[4] 徐丹.公务员权利保障研究.中国政法大学硕士学位论文，2005.[5] 宋文娟.公务员权利保障研究.长春理工大学硕士学位论文，2006.[6] 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公务员的保障制度...........................................................................................31.3.1 公务员保障制度的内涵······················································31.3.2 公务员保障制度的理论基础················································42 我国公务员保障机制分析..........................................................................................62.1 我国公务员保障机制的历史演变...................................................................62.2 我国现行公务员保障机制...............................................................................62.3 我国现行公务员保障机制的缺陷及成因分析...............................................82.3.1 我国公务员权利保障制度的缺陷··········································82.3.2 我国公务员权利保障制度缺陷的成因分析·····························113 国外公务员保障机制及启示....................................................................................133.1 国外公务员保障机制概述.............................................................................133.3.1 美国模式·······································································133.3.2 法国模式·······································································133.2 国外公务员保障机制的启示.........................................................................144 完善我国公务员保障机制的措施............................................................................164.1 完善公务员权利行政救济制度.....................................................................164.2 构建司法最终救济原则.................................................................................164.3 确立正当程序原则.........................................................................................16结论与展望.....................................................................................................................18参考文献.........................................................................................................................19II 我国公务员保障机制研究引 言1993 年 8 月国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，同年 10 月开始实施；2006 年 1 月《中华人民共和国公务员法》开始实施。我国公务员制度的各项改革不断深入，取得了显著成效，并逐步建立起具有中国特色的公务员保障机制。但由于我国公务员保障机制建设起步较晚，相关法规、体系不配套，管理混乱等原因，公务员保障机制还存在许多亟待解决的问题，影响了公务员积极性的发挥和高效、稳定的政府工作系统的形成。因此，有必要对公务员保障机制进行研究，并针对我国公务员保障机制现有的问题提出合理的对策建议，这对于富有成效地管理国家行政事务，推进社会主义经济、政治体制改革的深化有着十分重要的现实意义。本文将从探究权利保障的基础理论入手，在纵向阐述我国公务员权利保障制度的发展历程后,深入分析我国公务员权利保障与社会发展不相适应的制度缺陷及成因,试图在借鉴历史经验与国外经验的基础上，为进一步改革与完善我国公务员权利保障制度做有益探索，本文共分为四个部分：第一部分，就公务员权利及权利保障的基础理论问题进行阐述；第二部分，从介绍我国公务员权利保障制度的历史演变到现行公务员权利保障制度基本内容，深入分析公务员权利保障制度中的缺陷及成因；第三部分,分析西方国家公务员权利保障制度,并总结国外公务员权利保障制度的特点，从而获得有益启示；第四部分,也是本文的重点内容，在以上三部分内容的分析研究基础上，探求完善公务员权利保障制度的路径。1 我国公务员保障机制研究1 公务员保障制度概述1.1 公务员的概念及主要内容1.1.1 公务员的概念“公务员”是指那些从事国家公共事务的管理和服务的人员。基于各国的不同国情，“国家公共事务”所包括的范围和具体内容不尽相同，因而公务员的具体所指范围也不尽相同,但国家行政机构的工作人员列为公务员则是无一例外[1]。在中国，1993 年 10 月实施《国家公务员暂行条例》，国家公务员概念正式形成。《暂行条例》规定，公务员是指中央和地方各级国家行政机关中除工勤人员以外的所有工作人员。在此之前，与其他国有企业和事业单位的干部一样这些人员被统称为国家干部。2005 年 4 月 27 日通过的《中华人民共和国公务员法》调整了公务员的范围。《公务员法》第二条规定:公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。1.1.2 公务员的主要内容国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员，必须严格依照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会的公开监督。业务类公务员按照国公务员法进行管理，实行常任制，国家公务员履行宪法、组织法、国家公务员法以及国家公务员条例规定的职责[2]。 公务员因其具有的双重法律身份而享有不同的法律地位,一方面，公务员是公民。这一身份决定了公务员首先享有自然人的法律地位。另一方面，公务员是国家的公务员。这一身份决定了公务员享有公务员的法律地位。公务员的双重身份在某些特定情况下往往会发生冲突。在发生某种法律责任的承担时应当准确加以划分。1.2 公务员的权利与义务公务员权利，是指公务员在履行职责和执行公务的过程中，享有的各项权益、拥有的法定手段和法定条件，或者说，它是法律赋予公务员在履行职责、执行公务过程中可以做出一定行为，要求他人做出一定行为或抑止一定行为的许可和保障[3]。因此，《公务员法》中规定的公务员权利有四层含义:一是公务员的权利以其身份为前提；二是国家规定公务员的权利，是为了使公务员有效地行使职权，执行公务；三是公务2 我国公务员保障机制研究员权利的具体内容，就是公务员在履行公职过程中，公务员本人可以为一定的行为，可以要求他人为或者不为一定的行为；四是公务员权利的行使由家法律加以保障。按照公务员法，我国公务员享有以下权利:(一)获得履行职责应当具有的工件条件；(二)非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职，辞退或者处分； (三)获得工资报酬、享受福利、保险待遇；(四)参加培训；(五)对机关工作和领导人员提出批评和建议；(六)提出申诉和控告；(七)申请辞职；(八)法律规定的其他权利。在国外，公务员的权利，从内容上，基本上可以归纳为:政治权利，物质权利和文化教育权利三个方面。所谓公务员的政治权利是指法律规定公务员参与国家政治生活的民主权利和政治上表达个人见解的自由。它是公民政治权利的延伸，包括信仰自由、言论自由、政治平等权，申诉控告权等。所谓公务员的物质保障权利是指公务员依法享有物质经济利益方面的权利，主要有职业保障权，领取法定劳动报酬，享受法定保险福利待遇，享受法定休假权，享有退休、辞职权等。所谓公务员文化教育权利是指接受培训教育方面的权利，这是提高公务员自身素质，提高工作能力的需要。1.3 公务员的保障制度1.3.1 公务员保障制度的内涵我们将公务员权利保障制度的含义概括为，为防止公务员依法享有的权益受到侵害和确保公务员权利最终实现而采用的制度化设计。其内容包括三个方面，即法律对公务员享有权利的宣告、公务员权利受到侵害的预防机制和受到侵害后的救济机制[4]。首先，世界各国的公务员法律制度虽然在政治体制、文化背景等方面有各种不同和差异，但相同的是各国法律都对公务员应享有的权利做了相应的规定和宣告。我国《公务员法》第 13 条对公务员的权利也予以明确的规定。在法律上首先规定公务员应有的权利，是保证其执行公务，履行职责，并提高行政效率的前提条件，是公务员公正执法以及维护国家与社会秩序的稳定，有效、合法地行使权力的前提。法律对公务员权利的宣告，也是对公权力的制约，是民主与法制建设的必然要求。其次，公务员权利受到侵害的预防机制，是法律规定的为防止公务员权利的侵害行为的发生而设置的预防措施，是一种积极的、主动性的保障机制。为公务员权利能落到实处，世界各国都建立起很多相应的制度，采取积极的措施保障公务员的权利，这些措施主要有身份保障措施，工资福利保障措施，职业安全保障措施等。在公务员3 我国公务员保障机制研究法的基础上，还制定了许多相关的法律、法规及实施细则，确保公务员权利保障的每一个环节都有法可依、有章可循。最后，公务员权利是否得到有效保障，在于制度的最后环节，即公务员权利救济机制。“无救济即无权利”，这已是一条被广泛认可与应用的民主法律原则。公务员的权利受到侵害时，若没有一套完整的救济制度来寻求帮助，没有相应的保障机制，即使法律规定公务员的权利有多么广泛，那也等于是一纸空文。所谓权利救济，其含义是:权利主体以法律上的权利存在为基础，以法律上的权利受到侵害为前提，以法定方式和法定程序请求帮助，使违法行为得以纠正，使受到的损害得以补偿。权利救济是事后的、被动的、消极的补救措施，是权利保障最关键的一个环节。1.3.2 公务员保障制度的理论基础一是民主理论。“一切权力属于人民,因之来自于人民”。在民主宪政思想与人权理论的基础上,世界各国宪法规定了公民享有政治经济及文化教育等基本权利,享有对国家各项事务的监督权，知情权和参与权，而权利保障的状况，反映了一个国家民主法制的程度"具有双重身份公务员既享有宪法赋予公民的民主权利,也享有作为公务员身份而应有的权利[5]。二是权力制衡理论。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”，在以效率原则为主要价值取向的公务员管理中,行政机关拥有对公务员人事处理权,这种权利具有强制性和不对等性，潜在有被滥用的可能。公务员权利保障制度的建立有效地预防了这种权力的滥用，并制约着这一公共权力是以“法治”来制约“人治”行为，保障了公务员的合法权益，抑制了违法行政行为的滋生。三是行政救济理论。行政救济理论认为：有权利必有救济,无救济的权利是没有保障和实际意义的权利，可以说，权利自始就与救济紧密联系的 ,没有救济就没有权利"权利救济是通过解决行政争议纠纷,制止行政侵权行为，使受损害的公民利益得以恢复。救济它是针对行政权力运用的一种消极后果的法律补救手段。权利救济是公务员权利保障制度环节中的最关键一环，只有权利得到有效的救济，权利保障制度才是完整的，权利才是真实的，没有权利救济制度，任何保障公务员权利的法律和制度都会失去意义。4 我国公务员保障机制研究2 我国公务员保障机制分析2.1 我国公务员保障机制的历史演变中国公务员制度的产生和形成，与西方公务员制度演进有着不同的原因、背景和过程，具有鲜明的中国特色。中国公务员制度的产生，是中国经济、政治和社会发展的内在需要，并且经过较长时间酝酿。实行社会主义市场经济是中国建立公务员制度的根本动力；干部人事制度改革是中国建立公务员制度的直接原因;对外开放为中国建立公务员制度提供了有利的环境和条件。《国家公务员暂行条例》于 1993 年 4 月24 日国务院第二次常务会议通过，同年 8 月 14 日以中华人民共和国国务院第 125号令的形式正式发布，并从 1993 年 10 月 1 日起实施。公务员制度实施从启动到1998 年年底，已经全部到位。至此，中国公务员制度从酝酿，到实施到位，经历了大约 15 年时间[6]。2005 年 4 月 27 日，十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》。国家主席胡锦涛签署第 35 号主席令，公布了这部法律。这部法律将自 2006 年 1 月 1 日起施行。这是我国第一部干部人事管理的综合法律，它的制订颁布是我国民主法制建设的一件大事，是干部人事管理科学化、法制化的里程碑。新的公务员法的实施，是贯彻依法治国方略，实现干部人事依法管理的需要，是及时总结一卜几年推行公务员制度的经验，进一步完善公务员的需要，是完成全面建设小康社会宏伟目标的需要，必将对推动我国的行政改革、促进政府职能转变、形成全民公平竞争机制，起到巨大作用。对健全和完善公务员社会保障制度也有新的重要发展和创新。2.2 我国现行公务员保障机制根据相关法律法规,我们可以将我国公务员权利保障制度的主要内容简要归纳如下:1、复核制度复核是我国公务员权利保障制度的一项重要内容。根据受理机关的不同，可以将复核分为两种:第一种是向原机关提出的复核，即公务员公务员对行政机关做出的涉及本人的人事处理决定不服的，向原处理机关提出重新审查的意见和要求。《公务员法》第九十条“公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日内向原处理机关申请请复核”，即对处分、辞退、辞职、降职、年度考核不称职等人事处理决定不服提出的，受理机关是原处理机关。《国家公务员申诉控告暂行规定》中也做了相应的规定。复核是公务员可以选择“要”或者“不要”的程序，并非5 我国公务员保障机制研究必经程序，即公务员可以先申请复核，对复核决定不服时再申请申诉，或者不用提出复核而直接申诉。这一复核程序的设置复核程序主是考虑到原处理机关是公务员的直接管理机关，它对公务员具体情况最为了解，原处理机关认为其决定确有错误的可以及时予以自纠，有利于及时解决争议，提高工作效率，及时保证公务员的合法权益。同时，通过复核程序也可以减少申诉工作成本，避免公务员长时间的申诉过程，减轻机关和公务员双方的负担。第二种复核是指向监察机关提出的复核。我国《行政监察法》第三十七条规定，公务员对行政机关做出的处理决定不服，可以向监察机关提出申诉，对申诉监察机关提出的申诉处理决定不服的，可以向上一级监察机关申请复核；第三十九条规定，公务员对监察决定不服的，向做出这一监察决定的监察机关提出复审，公务员对复审决定还不服，可以从收到决定三十日内向上一级监察机关提出复核。上一级监察机关须在接到复核申请六十日内作出复核决定，并是最终决定。《监察机关处理不服行政处分申诉的办法》中对这一复核制度也作了相应的规定。我国《公务员法》将两种复核的期限作了明确的规定；这样能更好地避免复核久拖不决，有利于保护公务员的合法权益，也有利于机关提高办事效率，体现了依法施政的思想[7]。2、申诉控告制度申诉控告是国家宪法和法律赋予公民的一项基本权利，具有保障公民自身合法权益和纠正不当、违法行政行为的功能。公务员申诉控告制度是关于公务员申诉与控告的条件、范围、方式、程序及监督等方面法律法规的总称。《公务员法》、《行政监察法》及《国家公务员申诉控告暂行规定》等相关法律法规对公务员申诉控告都作了明确规定。公务员申诉是指公务员对行政机关作出的涉及本人的人事处理决定不服时，依法向有权限的行政机关或监察机关声明不服，诉说理由，并请求重新处理的行为。公务员申诉条件是对本人的认识处理不服，人事处理包括:对公务员的行政处分，辞退或取消录用，降职，年度考核为不称职，免职，申请辞职、提前退休未予批准，未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇等;申诉的一般程序为:公务员自知道对自己的认识处理决定之日的三十日内或复核后的十五日内向统计主管部门(主要是指同级组织部门和人事部门)或者上级行政机关(具有隶属关系的)关提起申诉；对省级以下机关作出的申诉决定不服的，可以向作出该决定的上级行政机关进行再申诉，再申诉的处理结果是最终决定。另外，公务员对行政处分不服的，还可以向监察机关提出申诉，《行政监察法》对此作了程序规定。也就是说，我国公务员就行政处分的申诉有三种途径:第一种，向原机关提出复核，不服复核决定后再向原机关提出申诉；第二6