试论述国土空间开发保护制度一、我国土地的格局特征作为中国民族永续发展的生命体,是全体中国人民享受美好生活的空间载体,是“五位一体”空间战略的空间载体,是支撑强国梦以及中国全球化发展战略的空间载体。因此,美丽中国就是要打造与现代化发展进程相适应的“科学、适度、有序的国土空间布局体系”。科学,着重体现在合理协同人与自然关系;适度,着重体现在形成生态友好的绿色化建设方式;有序,着重体现在合理布局国土空间和开发度。因此,美丽中国的格局特征着重在于以下方面:国土空间是人类赖以生存和发展的载体,是区域经济、政治、文化、社会、生态等要素相互作用的“底盘”,同时,也是经济社会转型时期经济、政治、社会、文化、生态等要素冲突的“焦点”。所谓秩序国土,是政治、社会、经济、文化、生态等多重因素协同过程在国土空间的具体体现,更是支撑全球化高度发展和国家经济社会可持续发展的理想空间格局。秩序国土的构建,将有利于应对经济与生态空间功能不够协调、区域发展不够均衡、人地关系不够和谐等方面的国土空间困境,从而形成人地和谐、战略协同、人文国土的国土空间新秩序[5]。例如,海南省全省各种土地、林地、城市规划、海洋等规划矛盾、重叠的图版 72.1 万块,面积达 1587 平方公里。若按这一状况推及全国,则有 43 万平方公里的规划空间存在冲突,也不可避免地对生态环境、耕地保护等空间存在影响。秩序国土空间的构建,需要借助国土空间治理体系。因此,国土空间治理现代化不仅是国家治理现代化的重要内容,也是实现人与自然和谐现代化的重要实现路径。为此,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出构建“以市县级行政区为单元,建立由空间规划、用途管制、差 异化绩效考核等构成的空间治理体系”。十九大报告中,所提出的“国土空间用途管制制度”、“国土空间开发保护制度”、“形成节约资源和保护环境的空间格局”、“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”等,都是结合当前及今后较长时期内我国空间治理的需求,对空间治理体系核心内容的深刻阐述,对于促进秩序国土空间格局的形成,构建科学适度有序国土空间布局体系具有重要战略意义。二、构建支撑美丽中国的国土空间用途管制有效机制国土空间是美丽中国建设的载体。为此,十九大报告提出“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的要求,因此,美丽中国这一人与自然和谐的空间图景,需要通过协调国土空间开发保护关系,实施更严格的国土空间用途管制制度加以实现。 (一)构缔以山水林田湖草生命共同体为基本特征的自然资源管理体系自然资源是美丽中国的要素基础。从世界自然资源管理来看,统一立法、综合管理正成为一个趋势。因此,我国也需要结合国情,遵循十九大报告提出的“三个职责”统一行使的要求,探索形成了以土地为载体的自然资源综合管理[7]:1.形成统一的自然资源分类及认定标准,避免在分类管理体制下,同一自然资源有不同的类型认同问题,从而更为科学地揭示自然资源基本国情,提升自然资源管理绩效;2.突破土地、林业、水、矿产、海洋等各类自然资源要素分别立法、各自管理的现状,在现行法律法规体系基础上,结合山水林田湖这一生命共同体建设的要求,制订《自然资源法》,从法律上保障自然资源管理的协同性、统一性和有序性; (二)构建以资源环境可持续承载为科学根基的国土空间融合机制资源环境可持续承载是美丽中国的基本保障。资源环境超载不仅是区域人与自然冲突的表征,也将导致区域自然生态系统的退化。由于资源禀赋以及经济发展分工的差异,使得不同区域的国土空间既有功能分工,也有功能协作,还有功能竞合,因此,需要以资源环境可持续承载为前提,形成空间协同、功能融合、互为补充的国土空间融合机制。 (三)构筑以秩序国土为发展导向的国土空间治理体系1.结合大国发展规律、全球化发展态势,尤其是结合中国发展过程中国土空间格局过程,围绕“一带一路”、长江经济带发展战略、京津冀一体化发展战略以及其他国家重大战略布局,制订相应的国土空间治理政策,从而进一步提升国土空间对于重大战略实施的支撑功能;2.秩序国土是推进陆地、海洋、领空、地下和海洋深部全域立体开发的指挥棒。基于秩序国土,区分重大战略区以及省、市等不同尺度的国土空间,塑造新型经济空间、战略通道、资源基地和安全屏障,从而提升国土空间对于经济转型发展、增强经济发展新动能、促进高质量发展的保障功能;参考文献[1]中共中央宣传部理论局.新时代面面观[M].北京:学习出版社/人民出版社,2018.[2]陈逸,黄贤金,陈志刚,等.中国各省域建设用地开发空间均衡度评价研究[J].地理科学,2017(12).[3]张竞珂,陈逸.长江经济带土地开发均衡度及限度评价研究[J].长江流域资源与环境,2017(12).[4]沈晓艳,王广洪,黄贤金.1997—2013 年中国绿色 GDP 核算及时空格局研究[J].自然资源学报,2017(10).