国有独资公司法律制度研究一、国有独资公司监事会制度存在的主要问题公司监事会或者监事的设置主要为大陆法系国家所采用，其设置的目的在于保证董事会运行合乎公司及股东利益。在英国和美国等国家的公司组织机构中，没有监事会或监事的设置，而是通过外部董事制度、股东代表诉讼制度及公司帐目的专门审计制度实现对股东利益的特别保护。我国公司法仿效大陆法系传统，规定监事及监事会为有限制的任意设置机构。监事会，顾名思义，是监察公司事务的监督机构。而在实际工作中，国有独资公司监事会的监督职能发挥并不理想。有人甚至说，其仅仅起到“花瓶”的摆设作用。个人认为主要有以下几点。（一）监事的实际产生程序不合理。从公司法第 67 条规定可以看出，国有独资公司监事会成员主要由两种方法产生，一种是委任方法，另一种是选任方法。从委任方法来看，国务院根据公司法又制定了《国有企业监事会暂行条例》。该条例主要针对向国有大型企业派出监事会的情况，同样也适用于国有独资公司监事会的设立。根据条例规定，国有重点大型企业监事会由国务院派出，对国务院负责，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。国务院派出监事会的企业名单，由国有企业监事会管理机构提出建议，报国务院决定。对国务院不派出监事会的国有企业，则由省、自治区、直辖市人民政府参照本条例的规定，决定派出监事会。这种“特派员”式的委任监事制度难以适应市场经济发展的要求，深深打下了计划经济时代政府任命国有企业干部的烙印。监事发挥监督作用依赖于其自身道德和素质。表面看来，政府赋予了监事相应权利和责任，实际上，监事的责权利并不一致。监督得好与不好，监督得力不得力都一个样。并未建立切实可行的激励与约束机制。一句话，这种委任的监事很难发挥其对国有独资公司监督的积极性和主动性。从选任方法来看，选取职工监事的决定权往往由决策层操纵，职工难以选取真正为自己代言的监事。在职工监事产生过程中，提名通常由决策层决定，职工代表只能按预定程序和形式履行手续。这样“民选”出来的监事不可能真正代表职工去行使监督权，而只能成为决策层的傀儡。（二）组成人员素质低。监事会是公司的监督机构，其组成人员素质要求较高，应当具备下列条件:熟悉并能够贯彻执行国家有关法律、行政法规和规章制度；具有财务、会计、审计或者宏观经济等方面的专业知识，比较熟悉企业经营管理工作；坚持原则，廉洁自律，忠于职守；具有较强的综合分析、判断和文字撰写能力，并具备独立工作能力等等。而在实际操作中，真正具备上述素质的监事很少。即使具备上述素质，也难能从事监事工作。因为，从政府来看，具备上述条件的人若委派到监事工作岗位上，似乎有点大材小用，没有人尽其才，才尽其用。从个人来看，若具备上述素质，肯定不愿从事监事工作，而愿从事董事或经理刃作。前些年，国务院向一些国有大型企业派出的监事，不 少是接近退休年龄，在政府部门难以安置的具有一定级别的国家工作人员。据了解，这些“钦差大臣”发挥的作用并不理想，所派企业不少出了问题。（三）监督手段不充分国有独资公司监事会主要有两项职责:一是检查公司财务，一是对董事、经理执行公司职务时违反法律、法规或者公司章程的行为进行监督。就检查企业财务而言，效果并不理想。一方面，大部分监事不具有财务、会计、审计或者宏观经济等方面的专业知识，对企业经营管理工作不太熟悉加之责任心不强，检查只是走走过场，难以深人到企业内部，未能及时发现一些深层次问题供经营决策者整改。即使在监督检查中发现企业经营行为有可能涉及国有资产安全、造成国有资产流失或者侵害国有资产所有者权益以及其它应当立即报告的紧急情况，也未及时向监事会管理机构提出专项报告。另一方面，企业负责人并不愿意主动接受财务检查，没有按规定定期汇报企业有关财务、资产状况和经营管理情况，不如实地向监事会报送财务会计报告和重大经营管理活动情况二甚至认为监事会检查企业的财务、资产状况，向职工了解情况，是有心与其过不去，故意找茬。对董事、经理的监督也未能实现法律关干监事会设计的功能。董事、经理属于经营决策层，其在国有独资公司所拥有的权利迅速膨胀，出现了经营决策层支配一切的局面。除公司的合并、分立、解散、增减资本和发行公司债券、董事会成员的委派和更换外，公司的其他权利几乎都能操纵。从立法理论上讲，监事会与董事会在法人治理结构中处于平行地位。（四）监督信息缺失信息是现代经营活动的核心资源，是对经营行为进行充分评价的重要依据。在完善公司治理的讨论中，一个不容忽视的重要资源是信息。公司的信息属于公司，这是不容怀疑的。良好的信息传导机制，应该使公司的不同机关都能得到必要的公司信息。但是公司的信息却被最容易接近信息的执行业务的董事、经理独占了。国有独资公司监事缺失监督信息主要有两方面的原因。一方面监事不愿对公司事务投人较多的时间和精力，对公司情况不了解，对公司经营信息的掌握不完全 、不对称，难以对公司经营决策作出客观判断，客观上难以进行有效的监督。另一方面，经营决策层并不尊重监事会的知情权。按理，监事有权从董事、经理那里获得其监督所必要的信息。实践中，经营决策层并未保证监事能独立获取监督所必要之信息。如董事会未定期向监事会提交财务会计报告，未就公司经营的重大问题或突发性问题向监事会报告。二、完善国有独资公司监事会制度的对策上面，对国有独资公司监事会制度存在的主要问题作了分析；下面，就如何完善这一制度作些探讨。（一）改革监事产生体制首先，建立监事人才队伍。监事工作是一项特殊的专业活动。建立一支与市场经济要求相适应 的监事人才队伍，应尽快研究制定相关选拔任用办法，通过公开招聘、考试评价、竞争上岗、市场中介机构推荐等方式，拓宽视野和渠道，不拘一格，把企业内外、体制内外的优秀人才吸引到企业监事岗位上。建立一支与市场经济要求相适应、与国际接轨的监事队伍，最重要的是资格认定。通过建立监事人才队伍，蓄积大量监事专业人才，政府在聘任监事工作方面有了广泛的自由。其次，健全评价体系。要研究制定能够客观反映监事从业人员素质能力的考核评价指标体系，完善人才评价标准和评价方式。按照企业的行业特点、资产质量和业务类型实行分类考核，力求年度与任期考核相结合，结果考核与过程评价相统一，考核结果与奖惩相挂钩。要健全监督约束机制，以出资人为主线，加大监督力度，构建出资人、企业、社会等相配套的监督约束体系，形成监督者也被监督的机制，促进监事从业人员的健康成长。通过健全评价体系，政府对监事的聘任有了定性或定量的尺度。（二）提升基本素质要认真研究和探索监事从业人员的规律，采取切实措施，加大培养力度，全面提升监事的基本素质。要将以灌输知识为主的经验型培训转变为以提高能力素质为主的实践型培训上来，将以培养和适应当前发展需要为主的教育转变到以培养和适应未来发展需要的人才教育上来。监事的成长，也离不开自身在学习、实践方面的不懈努力，特别要认真学习国家有关法律、行政法规和规章制度，以及财务、会计、审计或宏观经济等方面的专业知识，深人了解企业经营管理工作，不断在学习和实践中提高综合素质。（三）完善监督手段监督机制的重心是强化监督手段。其中，首先是使监事会能够实现其取淑。包括赋予监事会聘用注册会计师事务所检查公司财务的职权，以使对董事、经理的财务监督成为可能。二是赋予监事会在特定情况下的诉权。现行公司法对监事会的规定，不仅没有规定监事会用尽公司内部监督资源的内涵，更没有规定一旦用尽公司内部监督资源，应如何有效实施监督。换言之，没有规定监事会何时可以请求司法介人，以实现监事会监督的宗旨。于此，一个不可忽视的司法空白是，当董事会和经理的行为损害公司的利益时，监事会对其纠正而不能奏效怎么办?公司法实施的实践表明，当董事特别是董事长的利益和公司发生冲突，并因此而酿成诉讼时，董事无法代表公司，也不能由董事长指定副董事长、其他董事代表公司，只宜由监事会代表公司，以保护公司的利益。（四）确保监事会获取监督信息作为公司监事，他们需要维护乏卜司的利益、评价公司经营行为与管理绩效，因此他们有权获取所需的信息。为确保嚓事会获取相关监督信息，一方面，要规范经营决策层接受监事会监督制度，如定期、如实地向监事会报送财务会计报告，及时报告重大经营管理活动情况，列席除董事会会议以外的其他相关会议等。另一方面，监事会要发挥其主能动性，及时检查企业贯彻执行 有关法律、行政法规和规章制度的情况，检查企业财务和企业经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营情况，检查企业负责人的经营行为，并对其经营管理业绩进行评价，提出奖惩、任免建议。参考文献：〔1〕朱慈蕴.公司法人格否认法理研究[M].北京:中国政法大学出版社,1994.〔2〕中华人民共和国公司法[M].北京:人民出版社,2005.〔3〕刘俊海.欧盟公司指令全译[M].北京:法律出版社,2000.