2007 年北京市社会在职人员公务员录用考试《申论》试题满分 100 分 时限 150 分钟题号 1 2 3 4 总分 核分人得分一、注意事项 1.申论考试是对应试者阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的测试。 2.作答参考时限，阅读材料 40 分钟，答卷 110 分钟。 3.仔细阅读给定资料，按照后面提出的申论要求依次作答。 4.考生可以在本试卷页的空白位置或草稿纸上打草稿，但所有题目都要在答题纸的指定位置作答，作答在其他位置一律无效！ 二、给定材料 1.随着《物权法》的公布，城管治理摊贩的合法性问题再次成为争议的焦点。究竟城管没收无照小贩工具和商品的管理方法，是否和《物权法》有冲突呢？对此，记者进行了调查了解。 摊贩：啥是物权法？ “啥是物权法？跟我们这些摆地摊的有关系么？反正到现在为止，我见着城管就一个字：‘跑’！”在北京分钟寺立交桥上，记者采访了一位地摊摊主。他表示对《物权法》一无所知，也没觉得自己的摆摊生涯有何变化。他告诉记者，由于怕城管查抄，他往往趁着城管们吃饭的时间出来卖东西，风声不妙就快点跑。 政府：文明执法不弛禁 北京市政府法制办官员指出，《行政处罚法》第十六条规定：国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。这就是城管执法的直接的法律根据。他表示，城管是行政管理体制改革的产物，城管处罚权也正在逐步地在地方性法规中明确。 不过，该官员同时透露年内计划出台的北京市《城市管理综合行政执法规定》将对城管的体制、职权、执法权限、执法程序和人员进行严格规定，个别城管人员“踹摊”的行为将被禁止。 专家：公权物权两难题 “《物权法》的规定让政府更加注意保护公民个人财产。”参与过我国多部行政法律起草的某教授指出，“《行政处罚法》确实是城管集中行使处罚权的法律依据，不过根据法律原文规定，处罚方法应该是‘没收违法所得、非法财物’，或者‘责令停业停产、暂停执照’”。由于地摊商贩售卖的商品绝大部分是合法购进或者自行生产的，并不是“违法所得”与“非法财物”；而大部分商贩也没有申请执照，就谈不上“暂停执照”，所以该法律是否适用于城管目前对地摊商贩的没收政策，仍然有待商榷。而“如果没有非常明确的法律依据，任何机关和个人是不能够随意地去没收包括流动摊贩在内的他们的生产工具，或者是他们其他的私人财产。” 该教授也表示，由于中国目前的国情，执行完整的程序确实存在困难，而一些地摊商贩的存在，也确实给城市的市容市貌以及百姓的生活环境带来不利的影响，“公权利与私权利之间的平衡要求必须有明确的法律依据”。同时，他认为“对于谋生的摊贩应该尽可能地帮他们想办法，不能一罚了事，要更亲和一点、人性化一点。当然，再三说服教育后，必要的执法还是需要的。” 2.有官方数据说，上海目前的无证摊贩可能在 5 万个以上。为了加强对城市摊贩的管理，上海市拟制定《上海市城市公共区域设摊管理导则》，改变往日对马路摊点一律封杀的做法，部分市区路段经市民同意，便可设置部分便民类摊点，政府将为他们颁发临时许可证。 3.2006 年 7 月 15 日上午，温家宝总理到河南视察工作。在洛阳市孟津县送庄镇西山头村村民李书和家，当看到李书和老人的家人端来一盘新鲜的桃子时，总理关切地问：“你家种了桃子？能卖多少钱一斤？好不好卖？” 这时，在一旁的村民李剑雷说：“不好卖。往年都是把桃子拉到市区卖，今年市里搞创建，我们没固定摊位和证件，就进不了城。现在正是桃子成熟的季节，但却没地方卖，俺家人心里着急啊。” 总理听完后站了起来，对他说：“今天这个问题，我帮你就地解决。” 温家宝总理嘱咐随行的省市领导，“城市管理要搞，也要让农民进城卖桃”，要认真解决好这一关系农民切身利益的问题。 7 月 15 日当天下午，洛阳市委市政府召开座谈会，听取果农的建议。7 月 16 日，市委市政府公布了解决办法：在城区原有农贸市场的基础上，增设 62 个瓜果直销点；对在直销点销售瓜果的农民，除每天交纳两元卫生费外，免收一切费用；各县市政府于 7 月 18 日前为进城销售瓜果农民发放直销特别许可证，持证的农用车辆可在每日早 7 时以前、晚 8 时以后在市区主要道路通行，其他时间允许在背街小巷和次要道路通行。 “18 号一大早，镇里就把果农进城直销特别许可证送到俺家。有了这个证，俺就可以重新进市里卖桃了，这不，今天卖了一车桃。”7 月 23 日傍晚，卖桃回家的李剑雷高兴地说。 4.上海市解禁小摊贩已在部分街道试点两个多月，各区都有几条允许摆摊的“试点马路”。浦东新区蓝村路作为有条件允许设摊的“试点马路”消息传出后，潮水般涌来各式流动摊贩。400 米的马路上竟挤进了 200 多个摊贩。一条路上一窝蜂涌入了数倍于前的摊贩，每天都挤满了人，卫生、治安、噪声的问题接踵而至。许多小贩为了占据有利地点也开始你争我抢。在另一个试点——虹口区控江街道，一些摊贩嫌条件差，宁愿退出固定摊点再到街上去与城管玩“猫捉老鼠”的游戏。一些摊主说，“流动摊贩本来就是要流动的，捆死在一个地方，还叫流动吗？赚不到多少钱的。” 试点工作给管理部门带来了新的难题，让一线管理部门感到无所适从。一位街道市政科负责人举例说，放开一些摊贩，强调引入居民听证会。问题在于，如果摊贩进入小区，业主有权处置小区内的公共资源，但是，小区外的公共资源，谁有权决定呢？收益又归谁呢？这位负责人还特别提到：小摊贩中，卖盗版碟片和假冒服装的相当多，这类小贩怎么管？谁来管？是不是放开了就允许经营？ 一方面是困难群众——小摊主们的生计；另一方面是关系到城市形象的市容市貌和交通安全。如何平衡这两方面的利益成了一个大难题，它困扰着许多市政管理部门。虹口区嘉兴街道市政科王科长说，他们管辖区内，高档楼盘与简屋、棚屋比邻而居。高档楼盘的业主经常要求，周边环境治理好 ， 杜绝乱设摊。但简屋里的居民，很多人就靠着摆个小摊做点小生意挣点生活费。“以人为本，两边都是‘人’，都是群众呼声，我们常常觉得两难。” 5.合肥市为了创建国家文明城市，在 2006 年 4 月 3 日召开的合肥市市容环境卫生和城市管理行政执法工作会议上，合肥市市容局局长在报告中指出：6 月底前全部拆除脏破、杂乱店铺招牌；9 月底彻底迈入“无摊城市”…… 创建“无摊城市”的说法一经提出，就引起了国内各大媒体的强烈关注，各种声音汹涌而来。一年多过去了，合肥市街道上仍然有摊点存在。 6.在韩国的城市，小摊随处可见。小摊一般是没有什么税收的，只要你申请加入“小摊业主协会”，获得批准后你就可以“出摊”了。 韩国将小摊问题上升到影响城市形象的高度，因而摆摊设点的主管部门是文化观光部门。政府在允许摆摊设点的地区强化后勤服务，各摊主在出摊时也秩序井然。有的摊主直接把一辆大型客车改装成一个流动的超市和时装屋，在全市到处流动。其本身就是一道亮丽的城市风景，形成独特的“小摊文化”。 韩国政府充分认识到小摊主属于弱势群体，允许他们成立自己的组织保护自身利益。韩国的摊主们自己成立了“全国摊店业主联合会”，拥有自己的网站等。 7.法国巴黎的跳蚤市场有百年历史，开始也经历过脏、乱、差的过程。巴黎市对跳蚤市场的管理方法是，将巴黎市区接近环城路的各个城门附近的街道，在一周时间内分别辟为举办跳蚤市场的地点，相关的交通管制提前公布于众，并成为一项制度。定时、定地、轮流举办，可以避免商贩到处乱跑，也可以方便市民逛此类市场。为了保证交通，相关路口设立告示牌说明今天有跳蚤市场，请开车人绕行。一般是周末举办这类跳蚤市场，请警察和消防队来维持秩序，而附近村庄和城市里的人也将此当作一次周末消遣和休闲游。在管理逐步走向规范化、法制化和现代化的过程中，跳蚤市场不仅没有减少，相反还扩大到了全国各个城镇和村庄，其功能与种类也增加了很多。 8.从最繁华的商业街，到偏僻的居民区，马路边的人行道以及过街天桥等处，泰国首都曼谷到处都有流动小贩。在外人看来，曼谷对路边摊的管理近乎空白。摊贩们随心所欲，且都是占道经营，人多时走路都费劲。市政当局设有专门的部门负责摊贩的登记、管理。按规定，所有摆摊的人首先要在政府主管部门领取一张被称之为“名纸”的许可证（每年更新一次，交约合 20 元人民币的费用），且只能在指定的街区摆摊。 整个曼谷市指定的设摊街道有 268 条，合法登记的小摊有 1 万多个，全市还有另外 15 万个小摊没有登记，它们占据了 466 个街区。有人抱怨这些流动摊贩占道经营，当地报纸也讨论过。但政府认为，这些困难群众的生存权，比市容重要，也比市民走路的便利更重要。不让他们摆摊，可能很多人就会被逼去偷去抢，影响整个社会安定。 对于没有得到许可的摊贩，也有管理人员去查，但一般以轰跑为准则。有时真抓住了，处罚不会超过 500 铢（约合 100 元人民币），不能没收小推车之类的工具。 按泰国法律，每年收入 25 万铢以下的人不交税，因而，所有的路边摊贩都不用交税或管理费。曼谷市政府还制定了一个 10 年计划，通过提供别的就业途径，让非法路边摊贩主动退出市场。 9.乌鲁木齐于 1992 年就开放了夜市，当初也曾出现“放开就乱”的局面，但管理部门坚持认为：衡量城市进步与否的一个重要标准，就是看居民的日常生活是不是越来越方便。“乱”不是放开之错，而是因为管理没跟上。基于这种认识，在乌鲁木齐，进入夜市的门槛放得很低。你只需向管理部门或街道委员会提出申请，就能够得到批准。 不过，入市容易并不代表经营容易。乌鲁木齐市先后出台了三份文件，对早夜市的管理、卫生、环境等方面做出了详细而严格的规定。工商部门对经营者的管理到了至纤至细的地步：必须穿戴统一干净的工作衣帽，不得留长指甲，不准戴任何首饰，……市政市容管理局每周都要对夜市进行检查；市政、环保等部门每月都要组成联合检查组，对夜市进行考核；而卫生防疫部门会经常性对夜市经营者进行身体检查。由于管理到位，在乌鲁木齐夜市基本上看不到四处油烟、满地瓜皮纸片塑料袋的景象。 乌鲁木齐的市政管理部门认为，一家夜市二三百个摊位，每个摊位两三个人经营，70 家夜市就“生”出了几万个就业岗位。再加上街边临时的瓜果摊、修鞋摊，自谋生路的人就更多了。政府不需要多少投入，就解决了这么多人的创业就业问题。2005 年，乌鲁木齐地区生产总值 571 亿元，其中第三产业实现增加值 3344 亿元，占 59％。在全国所有的大中型城市中，这个数字甚至超过了上海、深圳等大城市，名列全国第一。 10.南京市一些区的街道早在 1995 年就对流动摊贩“放行”，并采取了“十二分制”考核。也就是借鉴“机动车驾照 12 分考核法”，对马路摊点建立违章档案。考核项目包括“设施完善、摊位卫生、垃圾袋装、个人卫生、用具整洁”等 10 项，实施扣分累积考核，分级递进执法，每发现一次违章，就在其首次违章留下的“违章档案”上扣除若干分，赶到满分（12 分）全部扣除。对于分数被全部扣除者，实施强制取缔。 11.杭州市执法局把城市管理分为 3 个区，最里层的是“严控区”，如西湖风景区、武林广场商业圈等，这类区域代表着城市形象，同时也是交通密集区，因此严禁摊贩设摊；第二层为“控制区”，比如城市的次要道路、背街小巷等，此类区域住宅集中，市民有这方面的需求，因此经过他们的同意可以设一些便民服务点；第三类区域为“一般区”，指城郊结合部等地，此类区域与外来务工人员联系最紧密，应放宽限制，有需求的地方就可以设摊，政府部门做好服务工作。 杭州市湖滨街道经过调研，选择在原本就是擦鞋匠聚集的 10 个路边空地上设置擦鞋摊点，年投入 3 万元运营经费，由街道进行日常管理。根据计划，擦鞋匠们统一工具箱和着装（工具箱只交押金，无偿提供给擦鞋匠使用，衣、帽与椅子由本人出资购买），并实行“等客人时得保持文明的坐姿”等正规要求。由街道牵头、委托环卫落实保洁工作，每个摊位每天交 15 元的保洁费。到目前为止，已经有 32 名擦鞋匠到街道申请设置便民擦鞋服务点。 12.《中华人民共和国物权法》相关规定： 第六十四条私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。 第六十六条私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。 第三十七条侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。 第三十八条本章规定的物权保护方式，可以单独适用，也可以根据权利被侵害的情形合并适用。 侵害物权，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 13.国家建设部某官员引用日本著名经济学家青木冒彦的观点指出，“一些不入流的经济形式，却是多姿多彩的经济马赛克。”他因此主张城市发展的多样性，并认为，小商小贩也是城市多样性的组成部分，城市对他们的态度应该更加宽容，在周末等合适的时间甚至可以放开管制。 三、申论要求1. 概述材料提供的主要信息，要求概括准确、全面，叙述简明、清楚，字数控制在 250 字以内。（20 分） 2. 请就划线部分所提矛盾提出解决办法，要求切实可行，字数控制在 200 字以内。（20 分） 3. 上述材料涉及到我们过去在城市摊贩管理中的一些错误做法，请分析其主要原因。要求条理清晰、分析合理，字数控制在 300 字以内。（20 分）4. 根据材料信息，请以“关于北京市城市摊贩管理的思考”为题，写一篇议论文，要求：观点鲜明，分析细致，论述翔实，对策合理，文字控制在 800～1200 字。（40 分）（方格略）参考答案详解 1.答案提示 材料反映了我国城市摊贩管理的相关问题。近年来，党和政府在摊贩管理方面制定了一系列的亲民政策（2 分），并颁布了《物权法》（2 分）。各地也因地制宜地采取了不同措施，例如上海实行摊贩解禁，试点先行（2 分）；河南实行限时、限地区管理（2 分）；乌鲁木齐实行放低门槛，加强管理，发展夜市经济（2 分）；南京实行严格管理（扣分制）（2 分）；杭州实行分区管理（2 分）。在摊贩管理方面，国际上也有很多可以借鉴的经验，如韩国发展小摊文化或小摊业主协会（2 分）；法国巴黎对跳蚤市场的规范化管理（2 分）；泰国重视对弱势群体的保护（2 分）。 2.答案提示 针对划线部分的问题，可以采取以下办法解决： （1）通过听证会、意见调查、协商、谈判等方式征求民意。展开说明，例如说明召开听证会或座谈会的参加对象、讨论内容等等（1-3 分）。 （2）分区（分类）管理（3 分）；展开说明，例如分区管理；定时、定点管理等（1-3 分）。 （3）严格管理（3 分）；具体举例、展开说明，例如实行扣分制等（1-3 分）。 （4）其他合理对策，例如成立摊贩协会；加强对摊贩的监管；统一摊贩着装和经营工具等等（1-2 分）。 3.答案提示 当前城市摊贩管理中存在一律取缔、执法方式简单化和粗暴化等错误做法。造成这些错误做法的原因主要为：在思想观念层面过分强调城市秩序，忽视对弱势群体利益的保护（5 分）。忽视城市经济的多样性（3 分）；在法律、制度层面，摊贩管理方面的法规、制度不健全（3 分），缺乏规范的管理体制（3 分），缺乏必要的程序保障措施（3 分）；在人员素质方面，一部分执法人员素质较低（3分）。 4.答案提示关于北京市城市摊贩管理的思考 对于城市摊贩的管理一直是城管执法工作的难点。正确分析其状况、成因，准确把握对其管理政策的尺度，是维护首都城市环境的特殊需要，也是城管部门制定正确应对策略的前提。尤其是在筹备 2008 年奥运会，建设宜居城市和首善之区的背景下，加强对城市摊贩的管理刻不容缓。 我们之所以强调要加强北京城市摊贩管理，一方面，其根本原因在于城市摊贩存在一系列负面影响，主要表现在影响市容市貌、影响社会和谐、扰乱社会秩序、带来食品安全问题等方面；另一方面是因为当前城市摊贩管理方式还比较简单，管理制度和机制还不健全。我们必须采取多种切实有效措施，从意识、制度和管理方面加强北京市的城市摊贩管理。一是树立“以人为本”的理念，实行人性化管理。转变执法理念，把服务观念逐步融入到管理工作中。 二是明确城管职能、健全城管法律法规、建立和完善长效管理机制。建立整体性协调机制。这种整体性不仅仅是以前的“捆绑式执法。”“捆绑式执法”实质上还是一种松散执法。整体执法则是一种有机结合和协调的执法。继续改进执法方式，主动适应新环境，有效解决执法新难题。 三是借鉴国内外先进经验，建设公益性市场，划定区域与场所，改善街面谋生群体的经营环境。 加强北京市城市摊贩管理对于实现“新北京、新奥运”战略，推动北京的科学发展和和谐发展具有重要意义。