中央与地方的职权关系研究中央与地方关系是国家结构形式的基本问题，也是我国行政管理体制的重要内容。在我国全面推进依法行政!建设法治政府的进程中，中央与地方的关系始终是十分关键的环节。一、我国中央与地方关系的历史演变1949 年以来,我国中央与地方关系的历史演变主要可以分成两个阶段,即 1949 年中华人民共和国成立到 1978 年改革开放之初的初创阶段和 1978 年至今的改革阶段。(一)中央与地方关系的初创阶段新中国成立之初,面对濒临崩溃的经济社会基础和严峻的国际形势,我国开始学习苏联,建立高度集中的计划经济体制,同时在中央与地方关系上也实行高度集权"在这种模式下,维护国家政权统一,保证中央对地方的绝对领导成为首要目标"在国内,中央集中了全国财力物力兴建或改建了一系列大的工程项目,使国民经济得以迅速恢复和发展,并完成了生产资料的社会主义改造"与此相对应的是,地方政府也逐渐成为中央政府的延伸,成为中央计划的执行者与中央向企业发布指令的中介。随着国民经济的恢复和发展,过度集权的弊端也逐渐显现出来,为了更好地适应经济社会的发展,中央开始考虑向地方逐渐放权。1956 年毛泽东同志发表《论十大关系》,把正确处理中央与地方关系,扩大地方自主权提升到了新的高度。由此开始的 20 年里,中央与地方之间的关系也随着经济社会的发展形势或政治运动而不断进行了权力的调整,“放权收权再放权再收权”成为其中的主要内容。(二)中央与地方关系的改革阶段改革开放政策的实施，开启了中央与地方关系的新局面。经济形势发展和伴随而来的经济体制改革成为推动中央与地方关系发展的主导力量，这一时期里，中央对地方的逐渐放权成为中央与地方关系的基本趋势和重要内容。在经济管理方面，1979 年，中央决定设立经济特区，并赋予其在经济管理方面更多的主动权 。之后又批准设立经济开放区，沿海开放城市，扩大了享受优惠政策的范围。同时，中央也开始下放固定投资项目的审批权限，简化项目审批程序，并改革高度集中的投资计划管理体制。在财政税收领域，1980 年我国开始推行以：划分收支，分级包干”为主要内容的财政体制。1994 年，我国开始推行分税制改革，在中央与地方事权划分的基础上，把全国税收分为中央税、地方税和中央与地方共享税，而后由中央与地方分享收益比例，中央通过财政转移支付制度向地方拨付资金 。在立法领域，1982 年我国对宪法、组织法进行了修订，赋予相关主体制定地方性法规和规章的权力。2000 年我国颁布《立法法》，在立法领域对中央与地方的事权进行了相对明确的划分，使中央与地方关系进人了新的发展阶段。在积极下放权力的同时，中央也结合经济社会发展形势采取相 应的监督控制地方的手段。比如，20 世纪 90 年代，中央在海关、国税、金融等领域推行垂直管理体制，确保中央宏观调控政策的落实、这些制度和政策的实施，极大地调动了地方的积极性和主动性，地方政府在改革和发展过程中的主导地位日益突出，有力地促进了我国经济社会的发展。二、中央与地方关系中存在的问题(一) 中央与地方职能权限模糊中央与地方的权限包括事权、财权、立法权、人事权、机构设置权等，权限划分一直是中央与地方关系中比较敏感的话题。长期以来，中央与地方之间权力的界限一直处于比较模糊的状态，虽然分税制改革的推行和《立法法》的颁布使中央与地方在事权、财权、立法权方面有了相对明确的界限，但在操作层面上，这些权限的边界并不清楚，以至于除外交、国防等少数专属于中央的权限外，地方政府拥有的权限和中央政府几乎是一致对等的，地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版。(二) 中央对地方领导中的平等精神缺失新中国成立以来，我们实行的是不平衡的发展战略。在改革之初也继续了这样的思维。在中央对地方放权让利的过程中，各地区并没有受到同等对待，东部沿海地区所获得的资源、资金、优惠政策等明显多于中西部地区，东中西部的发展并不在一条起跑线上进行。这不仅导致了地区之间的不平等和不公平竞争，也挫伤了中西部地区发展的积极性。尽管这种不平衡发展战略有一定的历史背景与合理因素，但客观上的确造成了目前地方发展的不平衡，而面对权力分配不均衡所引起的地方不满情绪，中央似乎只能用“轮流安抚”的方式予以平息。近些年来，国家在发展规划中先后提出的诸如“西部开发”、 “东北老工业基地振兴” 、“中部崛起”等战略,就是这种安抚手段的具体表现。(三) 地方政府层级过多目前我国主要实行四级政府层级体制。在条块分割的管理体制下，各级政府机构的设置更多强调的是上下对口，左右看齐的职责同构模式，几乎所有机构都层层对口，导致机构庞大，也加重了人民的负担。一直以来，我们在机构改革过程中往往关注政府机构膨胀和人员超编问题，对地方政府层级设置过多的现象没有给予足够的重视。实际上，政府层级过多也是导致政府机构膨胀的重要原因，大量研究成果证实，行政组织每多出一个层次，信息失真的可能性就会成倍增加 。如果说这种多级政府层次的模式受制度设计之初经济、科技水平的局限还情有可原的话，那么在信息传播极为迅速、交通设施十分便捷的今天，则显得过于奢侈和盲目。三、中央与地方关系研究的思考一个国家的政治制度、政治机制、权力架构、权威分配，是跟一个国家的历史传统有着紧密的联系，用学术的语言来表达，就叫做“路径依赖”。中央与地方的关系是单向度的，不存在任何 的政治意义上的互动。地方政府只是中央政府的派出机构，其资源、权威、人事统统由中央掌控。地方政府官员其政治前途完全由中央掌控，所以他们的政治任务主要是让中央高兴，因此，报喜不报忧、拍马屁、哄皇帝和中央政府的王公大臣高兴是关系到其政治生命、政治前途的根本。既没有横向的政治分权，也没有纵向的政治分权。在任何一种社会形态下，政治权力就是整个社会的“硬通货”，而在前现代社会更是“硬通货”。所以，权力就是资源，并且是“母资源”，由政治权力还能够开发出很多资源，金钱白银、锦衣玉食、风光无限的权势（受社会尊重的感觉）、等等，不一而足。并且与这种一统的权威结构相一致，其对权力的监督也是有其名无其实，其根源在于它有不受监督的最高权力，即皇权。假如，一个社会，其最高权力不受监督，那么，其他的权力或掌控权力的官员，就会竭尽全力地靠近皇权，甚至跟皇权绑为一体，这样，靠近皇权的掌控非皇权的官员，他就可以在皇权的庇护下为所欲为、胡作非为。权力不是制度化的产物，而是亲近、靠拢最高权力皇权的结果。所以，地方政府所拥有的治理区域的权力、资源，往往不是制度安排的结果，却常常是靠近、亲近最高权力皇权的结果。其政府官员的治政水平，不是民众认同的产物，而是皇权金口玉言断定的结果。中国的政治传统，就是权力一统、资源一统、言论一统、行动一统。中央与地方的关系就是单向度的命令服从关系，就权威分配看，既没有横向分权也没有纵向分权。改革开放以来，中国的中央与地方关系出现了可喜的历史性的变化，这种变化给中国的中央与地方关系的调适创造了新的政治空间，为进一步完善中央与地方关系提供了良好的前提条件。更重要的是这种变化是中国现代化的推动力量，它有力地推动着中国现代化的历史进程。改革开放所取得的历史性成就都跟中央与地方关系的调适有着深刻而紧密的联系。这种调适用通行的语言表述，就是“放权让利”。中国的改革就是在放权让利的理念中进行的。这个放权，不仅是中央政府对地方政府的放权，还有政府对企业的放权，还有政府对社会的放权，让利，不仅有中央政府对地方政府的让利，还有政府对企业的让利，还有政府对社会的让利。放权让利，这四个字，就彻底催生了整个社会的创造力，它既包括地方政府，也包括企业，也包括社会。但是中国走向市场化的历史进程中，利益问题更成为整个社会、政府、企业、公民的关注点。中央政府与地方政府利益之间的联系就更为紧密。放权，其关键词是 一 个“放”，让利，其关键词是一个“让”字，今天是放权，明天呢，后天呢？今天是让利，明天呢，后天呢？制度化、规范化、法治化的建设显得多么的重要。另外，放权，不仅仅是上级对下级的放权，就中国的实际国情而言，还有权威中心向权力边缘的扩散，比如党向政的放权，党向人民代表大会的放权，党向群众团体的放权，党向民间组织的放权。中央与地方的关系调适是单一制国家适应市场经济的需要、应对全球化的需要适应公民社会发展的需要所做出的重大的制度调整，对中国权力结构、权威分配具有重大的理论意义和实践意义，强化中央与地方关系的研究是十分必要的。参考文献 〔1〕刘祖云.政府间关系：合作博弈与府际治理.学海，2007.〔2〕魏红英.纵向权力结构合理化：中央与地方关系和谐发展的基本进路.中国行政管理，2008.〔3〕彭向刚.纵向政府间关系调整：地方政府机构改革的新视野.社会科学战线，2006.