论非政府组织的合法性长期以来，非政府组织是作为一个西方语境下的词汇被我们认识。在几十年的大一统计划经济体制下，政府是全社会的主宰力量，国家几乎集中了所有的政治、经济和社会权力，也实现了对社会资源的统一支配。在国家的政治经济生活中，我们几乎找不到政府之外的非“官方”的社会性组织 (至少也是半官方)和社会力量。在当时特定的历史条件下，民众的社会参与和社会动员都是通过群众组织来实现的，这些群众组织都带有官方或半官方色彩而不是群众的自发性组织，而且参与的目的主要是为了完成党和国家的任务而不是为了本团体、本阶层群众自己的利益，是执行的参与而不是决策的参与。改革开放以来，随着市场经济体制的逐步确立和社会主义民主政治的发展，以及社会多元化发展格局的逐步形成，民众参与社会政治经济活动被赋予了新的内涵，传统的群众组织形式不再适应新的发展要求。因此，非政府组织这一“舶来品”开始进入我们的视野。一、非政府组织的概念非政府组织一般指政府以外的非企业性社会组织，也有称为非营利组织、第三部门、志愿者组织等，这些不同的称谓往往因表述的主体、背景、场合和侧重点的不同而相异。研究非政府组织的各国专家与学者对其特点有着不同的阐述。其中萨拉蒙教授的观点比较典型。非政府组织作为独立于政府和企业之外的社会组织活跃在转型期中国的社会、经济、文化和政治生活的各个方面，特别在社会服务、环境保护、援贫济困、社区发展、行业协调等领域较为活跃，在政府和社会、政府和企业之间搭建了一个交流、对话与合作的平台，为经济、教育、文化、社会福利、环境保护事业的发展，以及促进再就业起到了政府和企业所不及的作用。随着我国政府职能的转变， 特别是加入世界贸易组织，非政府组织的发展将获得更多生存的空间，在我国的社会生活中发挥更大的作用。二、中国非政府组织合法性不足的困境（一）非政府组织自身理念的缺乏非政府组织作为一种特定性质的组织形式有其特定的价值取向、行为规则以及文化体系，其中，组织的使命和价值观是至关重要的。一个非政府组织从其初创时起，就应把它的使命和价值观的确立放在最优先的位置。非政府组织首先应有自己的价值观，在这种价值观的指导下，应有组织对未来的设想，确立组织活动所应达到的目标以及应如何去实现这些目标。当前中国很多的非政府组织存在的诸多问题，除有一定客观因素外，都与非政府组织自身的动力不足有很大关系，而动力不足根本在于缺乏理念和使命。在中国特殊的历史背景与现实情况下，很多非政府组织都是根据政府的需要，由业务主管部门发起成立的，而不是根据社会的需要，由民间自发成立的。这些组织的成员不是基于对组织的理念和使命的认同而参与，而仅仅只是将非政府组织作为谋生的手段。靠工资、利益吸引人，而不是靠宗旨与使命吸引人是当前中国绝大多数非政府组织缺乏人才、缺乏志愿者的主要原因。（二）非政府组织与政府关系定位不清由于长期计划经济模式下强国家的主导趋势和刚性体制特征，中国的非政府组织向来要受到严格的管制。公私混合和官民身份的重叠是中国非政府组织中很普遍的特征。一方面这种官民色彩兼备的特征，使政府对非政府组织可以进行完全的监察和控制；另一方面，非政府组织又可以利用自身的双重身份来获得政府体制内外的资源，利用政府部门的符号资源和自上而下的权力体系，使非政府组织在 活动推行和计划安排上更具效率和合法性：而体制外的身份又使民间组织在资源动员中更具弹性，对那些仅仅是行政上挂靠政府的非政府组织来说更是如此。（三）非政府组织自身能力不足资金、人才等资源的不足之所以制约组织的发展，除了受到社会经济发展水平、制度环境与社会文化方面的限制之外，更重要的原因在于组织自身的能力不足，即组织动员多种社会资源实现自己目标的能力不足，包括社会资源、政治资源、国际资源、自愿者资源等等，大大削弱了组织成员对所在组织的认同感。目前，我国实际社会生活中存在的非政府组织有很多是名存实亡的。这些组织之所以较少的开展活动，可能有多种原因。三、强非政府组织合法性的措施（一）对非政府组织重新定位，摆正政府和非政府组织的关系从现行政府管理的体制和机构设置上做出必要的改革。目前，事实上除了登记管理机关和业务主管单位对非政府组织的双重管理，还有其他的党政部门和政府授权的人民团体在行使一定的认可及监管的职能。因此，鉴于已有的民间组织管理部门虽已形成体系但难于统一协调和监管，建议在现行民间组织管理局的基础上，建立直接隶属于国务院的民间组织监管委员会，将目前的由业务主管单位行使 ，以及分散在相关部委的行使对非政府组织的各项主要的行政职能统一到民间组织监管委员会中来，由民间组织监管委员会统一行使对非政府组织的备案、登记和监管的职能。同时，考虑到一些具有很强专业要求的非政府组织，应当由政府授权的中介组织对其进行资质认定和必要的业务指导。这就解决了由于政府行政体系中条块分割的体制特点而无法对非政府组织进行统一登记和监管的问题。 （二）逐步完善非政府组织法律体系对非政府组织相关的法律、法规进行调整和修改。例如在民法中有关法人分类中，关于非政府组织应有更详细的规定；同时也应在非政府组织相关的法律中充实有关非政府组织的内容，使得非政府组织在运行过程中有法可依，违法必究。这一系列的法律、法规，在内容上做到精当具体，不能大而化之，过于抽象与概括，必须明确划分合法与违法的界限。同时，还必须保证立法的权威性，法律应是整个非政府组织的硬性约束，是保证整个“比赛”公平进行的基础，应具有最高的权威性，因此必须由足够级别的立法机关来颁行，而不是各个政府部门各自为政而制定的法规。（三）强社会文化建设，增强公众对非政府组织的认同感比较中国与西方非政府组织的发展情况，应该承认我国的非政府组织尚处于起步阶段，在这一阶段中，外部制度环境的完善固然是扶持民间力量发展的重要影响因素，但人们在理论上却容易忽视非政府组织发展的另一个重要影响因素，非正式制度因素对于非政府组织的影响。由于非政府组织的发展途径与目标都是动员社会力量参与社会的发展，因此争取社会大众的支持以及人们的参与对于非政府组织而言相当重要，尤其是公益型非政府组织。非政府组织作为一种社会公益的实现机制，社会信任 、非正式规则、文化习惯等都在很大程度上影响社会公众是否支持与参与。其中，社会的志愿精神、对非政府组织的认可和信任和权力意识和公民文化是影响人们支持和参与非政府组织的重要因素。参考文献：〔1〕朱学勤，《书斋里的革命》[M]，长春出版社，2009 年. 〔2〕胡伟，在经验与规范之间：合法性理论的二元取向及意义，学术月刊，2010(12).〔3〕王名，《中国社团改革：从政府选择到社会选择》，社会科学文献出版社，2010.