《预算法》立法改革研究摘要：预算是国家管理社会经济事务，实施宏观调控的重要手段之一。1995 年 1 月 1 日《中华人民共和国预算法》的实施，结束了我国在预算管理方面长期无法可依的局面。但随着预算管理改革的逐步深入、依法理财的稳步推进及人大预算审查监督工作的加强，现行《预算法》的体制性、制度性缺陷已日渐显露，不能完全适应经济社会的发展需要，急需进一步修订完善。关键词：预算法；立法；改革；对策一、预算法的相关理论（一）预算法的概念预算法可以分为实质上的预算法和形式上的预算法。实质上的预算法是指调整预算关系的法律规范总称，是财政法主要的组成部分。预算法调整的关系是指国家在组织预算资金收入、支出和进行预算资金使用、管理和监督过程中产生的社会关系。国家预算关系包括:各级国家机关之间以及中央政府与地方政府之间因预算管理职权划分所产生的预算管理体制关系；在国家政府的编制、审议、批准、执行和监督过程中发生的预算程序关系；国家在组织预算资金收入、支出和进行预算资金使用和管理中产生的预算分配关系，即预算实体性关系。形式上的预算法是指预算法律规范借以表现的外在形式，它有狭义和广义之分:广义上的预算法，泛指凡规定有预算方面内容的法律、行政法规、地方性法规、自治条例、规章、司法解释和国家签订或加入的国际条约等规范性法律文件的总称。狭义上的预算法，是专指国家系统编纂的预算法律或法典，如德国的《联邦预算法典》以及美国先后制定的《国会预算法案》、《1921 年预算和会计法》和《平衡预算法案》。《中华人民共和国预算法》就是我国狭义的预算法。（二）预算法的基本原则预算法的公开原则，是指以明确的形式，向社会公布预算编制、执行等整个预算环节中除了涉及国家秘密等不能公开的以外的所有信息。我国修订《预算法》是以建立公共财政的财政模式为目标的，在这种财政模式下的政府预算必须是公开的，这是由公共财政的公共性本质所决定的，也是公共财政运行的基本要求。预算公开原则要求政府预算必须要接受各方面的监督，如此才能保证政府预算的法治化。二、我国预算法的发展历程（一）计划经济时期预算法的发展历程新中国成立后至 1978 年改革开放以前，中国实行的是计划经济体制，其基本特征是政府替代市场、公共部门替代私人部门、中央政府替代地方政府，中央政府集资源配置、经济稳定和收入 分配多种职能于一身，集事权、财权、财力于一体，与这样的经济制度相适应，建立和实行了统收统支、高度集中的财政预算制度。在此期间，虽然对财政预算制度作了多次调整，但其制度功能却并没有发生实质性的改变。直至 1978 年为止，中国的政府预算都缺乏有力的法律保证，政治因素、行政干预色彩浓重，、政府预算制度始终处于不科学、不稳定、不规范之中。从 1949 年建国到1978 年经济改革是中央计划占统治地位的时期。在这一时期，资源的配置是由中央计划决定的，预算只不过是计划的反映。由于整个国家的政治、经济和社会生活均处于不正常状态，预算全部可能在政府行政与权力机关之间进行合理配置，全国实际上只有“一本账”，因此，这一时期的政府预算制度并不是真正民主意义上的预算制度。（二）市场经济时期预算法的发展历程1978 年党的十一届三中全会后，我国开始对经济体制进行全面改革。这一时期，适应经济体制转轨的需要，我国财政预算制度也进行了重大改革和调整，主要呈现以下特点，改革了财政预算形式和编制方法。一是在财政预算形式上，为了适应市场经济体制下对不同性质财政资金管理和核算的需要，1991 年 10 月，国务院发布《国家预算管理条例》，明确规定，我国财政实行复式预算，并从 1992 年开始，中央预算和部分省市预算采用了复式预算形式进行编制，分为经常性预算和建设性预算。1991 年，国务院根据体制改革对财政预算管理的要求，发布了《国家预算管理条例》对预算管理制度进行了修订和完善。在此基础上，1994 年 3 月 22 日，第八届全国人民代表大会第二次会议审议通过。过了苦中华人民共和国预算法》，并于 1995 年 1 月 1 日起正式施行。《预算法》是我国预算管理的第一大法，它的颁布和实施标志着我国财政预算制度建设步入法制化、规范化的轨道。1998 年，财政部发布了《财政总预算会计制度》、《事业单位会计准则》、《行政单位会计制度》、对预算会计制度进行了改革，强化了财政预算管理的基础。（三）我国现行预算法概况我国现行的 1995 年颁布实施的《中华人民共和国预算法》为我国依法理财、依法治财提供了重要的法律依据，并促进了财政体制改革向纵深发展。但是由于当时立法技术的不成熟以及社会的不断发展，原有的预算法在实践中暴露出诸多问题。特别是与近年来新颁布的其他财税法律之间的衔接空档，更使得预算法的可操作性大为减弱。从立法技术的角度来说，预算法许多条款的设置缺乏严格的科学论证。在预算编制的时间上没有给预算编制者充足的时间反复讨论修改，预算计划时间短任务重，一些地方出现了“上级压下级，一级压一级的状况”，甚至有些预算单位为了完成任务，不得不匆忙编写，交差了事。这种情况下预算编写的质量可想而知，预算所能起到的作用也十分有限。三、我国预算法现存问题 （一）预算法规定的预算监督难以落实我国的宪法和《预算法》确立了预算的法律监督体系和多种法律监督手段。我国的预算监督体系是自上而下设立的，即全国人大及其常委会对中央和地方预算、决算进行监督。县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督及乡级人民代表大会对本级政府的预算、决算进行监督。目前存在的主要问题是预算监督不力。这也是大量预算违法行为屡禁不止的一个重要原因。在现行《预算法》中，虽然在第九章对预算监督做出了专门规定，但是，由于这些规定都比较原则，实践中难以操作，加之财政预算本身的专业性很强，所以，各级人大在预算监督方面虽然花费了不少力气，但从效果看，并不理想。（二）原则性规定过多，可操作性差现行《预算法》的核心内容主要是规范政府预算的管理和监督，而有关人大对预算的审查、批准、监督方面的内容很少，且不具体，监督的内容、程序不够明晰，不利于人大实施实质性的审查监督权。《预算法》第三十七条规定各级财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会初审，但是本级预算草案主要包括哪些内容，没有明确具体的规定。特别是部门预算改革以后，部门预算如何审、审什么，初审部门预算与部门总预算是什么关系，对于上述一系列问题都没有具体详细的规定，导致预算初审的随意性较大，难以发挥应有作用。（三）预算监督法制建设滞后社会主义市场经济是法制经济，经济活动及其经济监督要有相应法律法规来保障，预算监督的依据是国家设立的财经法律法规。但从目前情况看，财政管理和预算监督的法制建设明显滞后 ，已经严重影响到预算监督效能的发挥。这主要表现在有关预算监督法律法规过于分散。我国已相继出台《中华人民共和国预算法》及其《实施条例》、《审计法》、《税收征管法》、《会计法》、《注册会计师法》、《关于违反财政法规处罚暂行规定》等法律法规，但是由于这些法律有其自身独特的规范对象，对预算监督仅限于原则性的规定，并不完整和系统，对预算监督的职责权限、监督范围和内容、监督程序和步骤等并无详细规定。依据以上法律法规，预算监督主体还不能有效监督预算分配的各个方面。四、完善我国预算法的对策（一）加强预算监督法制保障相对完善的预算监督立法保障，是顺利开展预算监督工作与建立健全完整的预算监督体系的基础。市场经济发达国家预算监督的最大特色就是以法律、法规形式规范预算行为，预算管理和预算监督具有完备的法律法规作为依据，并规定了严密的、可操作性强的处罚条款，法律约束性很强。对我国而言，强化预算监督工作的当务之急是加快立法工作，尽快出台《财政监督法》，以一 部相对完整的权威性法规对预算监督工作的内容、方式、程序、地位和作用等作出详细的规定，对预算监督的职能与权限以及各监督主体之间的分工协作关系加以科学界定，从而真正做到依法监督，依法行政。同时，还要根据经济活动的现实需要，对我国预算管理法律、法规中不适应形势发展、操作性差的部分加以修改和补充，以便为预算监督工作的开展提供更加科学和完整的法律依据。（二）适时推进立法型审计监督从对我国预算监督机制的现状分析中可以看出，在预算监督体系中，人大处于相对孤立的地位，缺乏相关监督机构的配合，难以发挥作用；相对于立法型审计模式而言，我国的审计机关隶属于政府，独立性受限，具有浓郁的自我监督色彩，缺乏强制性和权威性；财政部门的检查机关又与行政型审计在监督职责、监督对象、监督内容等方面存在一定的冲突。为解决这些体制性障碍，可以考虑适时将审计机关从行政序列中独立出来，向立法型审计转变，并建立与之相适应的审计监督制度，由各级审计机关协助同级人大对预算的合法性、真实性、效益性进行监督。（三）加强社会监督，完善专业队伍配置应在预算法中明确规定，除涉及国家安全必须保密的以外，预算、决算应当通过报纸、广播、电视等形式向社会公开。预算公开制度具体应包括，各级政府预算经本级人民代表大会审查批准后，应当向社会公布；各级政府预算的执行情况应当每季度或每半年向社会公布；各级政府决算经本级人民代表大会审查批准后，应当向社会公布。同时，应开辟必要的渠道倾听和接受广大群众对预算的建议，从而更好地促进预算的民主管理。五、参考文献〔1〕李杰云.现行预算法存在的问题及修改建议.金融财经，2023.〔2〕韦蔚.浅谈预算法的基本原则.芜湖职业技术学院学报，2008.〔3〕郭维真.预算法原则再思考.福建法学，2007.