《行政法与行政诉讼法》 第二到三章 行政法基本原则 行政主体和行政相对人（上）北京国玉大酒店有限公司诉北京市朝阳区劳动和社会保障局工伤认定行政纠纷案（行政相对人的权利义务思考与实践）原告：北京国玉大酒店有限公司。法定代表人：韩国全，该公司董事长。被告：北京市朝阳区劳动和社会保障局。法定代表人：吕明杰，该局局长。第三人：余秀兰。原告北京国玉大酒店有限公司(以下简称国玉酒店公司)因与被告北京市朝阳区劳动和社会保障局(以下简称朝阳区劳动局)发生工伤认定行政纠纷，向北京市朝阳区人民法院提起行政诉讼。朝阳区人民法院认为余秀兰与本案有法律上的利害关系，依法通知余秀兰作为第三人参加诉讼。原告国玉酒店公司诉称：陈卫东原系北京馄饨侯餐饮有限责任公司(以下简称馄饨侯公司)员工，下岗后到原告单位任临时工，从事停车场管理员工作，但其劳资、社保关系仍由馄饨侯公司继续管理并负责缴纳相关费用。2006 年 9 月 20 日早晨，陈卫东在朝阳区北辰西路安翔北路东口因交通事故受伤，经抢救无效死亡。陈卫东之妻即第三人余秀兰向被告朝阳区劳动局提出工伤认定申请。被告朝阳区劳动局受理后，无视涉案交通事故发生日是陈卫东的休息日而非工作日、事故发生地不在陈卫东上下班途中等客观事实，作出了京朝劳社工伤认(1050T0085586)号《工伤认定结论通知书》(以下简称工伤认定书)，认定陈卫东于 2006 年 9 月 20 日死亡符合工伤认定范围，认定为工伤。该工伤认定书认定事实不清，证据不足，适用法律不准确，请求法院依法予以撤销。原告国玉酒店公司提交以下证据：1．原告制作的从陈卫东住处到国玉酒店公司的交通路线图一份，用以证明陈卫东并非在上班途中发生交通事故；2．馄饨侯公司人力资源部于 2006 年 3 月 30 日出具的证明一份，用以证明陈卫东系馄饨侯公司职工，现已待岗，其养老保险、工伤保险金由该公司负责缴纳。被告朝阳区劳动局辩称：陈卫东系原告国玉酒店公司员工，但国玉酒店公司未给其缴纳工伤保险。2006年 9 月 20 日晨，陈卫东上班途中发生机动车交通事故，受伤后经抢救无效死亡。事故发生后，国玉酒店公司没有就此向我局进行工伤认定申请。陈卫东之妻即本案第三人余秀兰于 2006 年 11 月 24 日依法向我局申请工伤认定。我局受理后，按照法定程序通知原告并展开调查。调查中，国玉酒店公司不但不予以认真配合，反而向我局提供伪造的考勤簿、排班表、员工考勤记录表，另有三名国玉酒店公司员工向我局作虚假陈述，意图作伪证证明陈卫东死亡当日不是其工作日，涉案交通事故并非发生在陈卫东上班途中。我局经仔细勘察、全面了解情况并认真分析，认定陈卫东当日应上早班，上班时间为早 7 时而非早 8 时 30 分，涉案交通事故发生在陈卫东的工作日而非休息日，陈卫东是在上班途中因机动车交通事故受伤经抢救无效死亡。为此，我局依据《工伤保险条例》第十四条第(六)项的规定，于 2007 年 1 月 16 日作出涉案工伤认定书，认定陈卫东于 2006年 9 月 20 日死亡，符合工伤认定范围，认定为工伤。原告不服，向北京市劳动和社会保障局(以下简称北京市劳动局)申请行政复议。北京市劳动局于 2007 年 4 月 26 日作出京劳社复决字 [2007]12 号《行政复议决定书》，维持了我局作出的工伤认定。综上，我局作出的涉案工伤认定结论事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求人民法院依法判决维持我局作出的涉案工伤认定书。被告朝阳区劳动局提交以下证据：1．第三人余秀兰于 2006 年 11 月 24 日向被告朝阳区劳动局申请工伤认定时提交的材料一组，包括《工伤认定申请表》、北京市公安局公安交通管理局交通事故鉴定中心出具的陈卫东死亡证明、北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队(以下简称公交朝阳支队)出具的京公交朝认字 [2006]第 204 号《交通事故认定书》、陈卫东与余秀兰的结婚证及余秀兰的身份证件、原告国玉酒店公司企业信息查询结果等，用以证明陈卫东与余秀兰系夫妻关系，余秀兰提出工伤认定申请，陈卫东发生涉案交通事故的基本事实及事故责任认定等情况；2．第三人余秀兰于 2007 年 1 月 15 日向被告朝阳区劳动局补充提交的陈卫东门诊费用清单及医院收费票据共 12 张，上述票据均显示陈卫东于周一到医院看病，用以证明周一系陈卫东工休时间；3．原告国玉酒店公司在被告朝阳区劳动局调查过程中提交的材料一组，包括国玉酒店公司企业法人营业执照(副本)复印件、国玉酒店公司与陈卫东签订的劳动协议书及聘用协议书、2006 年 9 月 PA 组考勤表、公共区域 9 月份排班表、《关于陈卫东同志遇交通事故死亡我单位认为此事故不属于工伤情况的说明》、《情况说明》、 《国玉大酒店考勤管理制度》、客房部员工 2006 年 6 月 27 日至 2006 年 9 月 26 日的考勤记录表、食堂饭卡记录、客房部签到本、指纹手工记录表，用以证明国玉酒店公司在工伤认定行政程序中向朝阳区劳动局主张陈卫东每周周三工休，其死亡当日并非其工作日，陈卫东因涉案交通事故死亡不应属于工伤等情况；4．被告朝阳区劳动局对相关人员进行调查形成的调查笔录一组。根据上述笔录，被调查人均证明陈卫东是原告国玉酒店公司员工，与该公司签有劳动合同，但几名被调查人关于陈卫东上班时间及工休时间的陈述不一致，杨莉、郑全称陈卫东早晨上班时间为 8 时 30 分，工休时间为每周周三，发生涉案交通事故当日系陈卫东休息日；余秀兰、苗连平称陈卫东早上 7 时上班，周一休息；于海龙、薛进平称陈卫东早上 7 时上班。此外，杨莉还陈述了国玉酒店公司未给陈卫东缴纳工伤保险，该费用由陈卫东原单位馄饨侯公司缴纳的情况；5．被告朝阳区劳动局工作人员制作的勘察笔录，用以证明经勘察，认定原告国玉酒店公司客房部员工于每日早 7 时前到酒店保安室进行考勤；6．被告朝阳区劳动局作出涉案工伤认定书所依据的法规《工伤保险条例》和涉案《工伤认定申请受理通知书》及送达回证、《工伤认定调查通知书》及送达回证、《工伤认定结论通知书》及送达回证，用以证明被告具有受理工伤认定申请并作出结论的法定职责，其作出的涉案工伤认定程序合法，认定结论符合法律规定。第三人余秀兰述称：本人在行政机关调查中以及法庭上的陈述句句属实。同意被告朝阳区劳动局作出的工伤认定结论，请求法院予以维持。第三人余秀兰向法院提交以下证据：1．张振英于 2007 年 5 月 30 日作出的书面证言，内容主要是陈卫东 200 6 年 9 月 20 日早晨在住房楼下取车(小三轮)准备上班的情况，用以证明第三人余秀兰向被告朝阳区劳动局作出的陈述属实；2．穆近芝于 2007 年 6 月 13 日作出的书面证明，主要内容是苗连平与陈卫东不是亲属关系，余秀兰与陈卫东均不认识苗连平。用以证明苗连平的证言属实。朝阳区人民法院依法组织双方当事人进行质证。对于被告朝阳区劳动局提供的证据，原告国玉酒店公司的质证意见为：1．第三人余秀兰关于陈卫东上班时间、上班路线及休息时间的陈述不属实；2．苗连平因违纪被国玉酒店公司开除，其所作陈述对国玉酒店公司不利，缺乏可信度；3．于海龙及薛进平均与陈卫东工种不同，工作时间亦不同，他们关于陈卫东上早班时间为早 7 时的陈述不属实；4．陈卫东医疗就诊情况不能证明每周一为陈卫东的公休日；5．朝阳区劳动局工作人员制作的勘察笔录不能证明陈卫东的上班时间。国玉酒店公司对余秀兰提供的证据 1、2 的真实性均不予认可。对原告国玉酒店公司提供的证据，被告朝阳区劳动局认为：1 ．国玉酒店公司自行制作的路线图不准确，不能证明陈卫东发生涉案交通事故时不是在上班途中；2．关于馄饨侯公司出具的证明，国玉酒店公司未在工伤认定行政程序中提交，故不影响我局作出的工伤认定。朝阳区劳动局对第三人余秀兰提供的证据没有异议。朝阳区人民法院对被告朝阳区劳动局提供的证据材料认证如下：1．证据 1、2 能够证明陈卫东于 2006年 9 月 20 日因涉案机动车交通事故受伤，经抢救无效死亡，以及陈卫东之妻、第三人余秀兰于 2006 年 11月 24 日申请工伤认定的事实；2．证据 3、4、5 能够证明朝阳区劳动局履行职责就涉案工伤认定申请进行调查的情况，证据 4 所涉调查笔录，能够证明陈卫东与原告国玉酒店公司存在劳动关系，对余秀兰、苗连平、于海龙、薛进平等人的调查笔录与朝阳区劳动局制作的勘察笔录互相印证，能够证明陈卫东的工作内容及其上早班时间为早 7 时的事实；3．证据 3、4、5 中，关于陈卫东工休时间的表述存在明显差异，朝阳区劳动局在涉案工伤认定行政程序中依职权对上述证据材料进行分析，认为国玉酒店公司自行提供的相关证据与证人陈述存在矛盾，余秀兰及苗连平关于陈卫东休息日是周一的证言证明效力高于与国玉酒店公司有利害关系的杨莉、郑全等人所作的陈述，且余秀兰、苗连平的陈述能够与陈卫东就医证明材料相互印证，故而认定陈卫东休息日为周一而非周三。在国玉酒店公司与陈卫东签订的劳动协议书未对工休时间进行明确约定的情况下，国玉酒店公司所提交的相关证据及其所认可的证人陈述均不足以推翻朝阳区劳动局关于陈卫东休息日的认定。国玉酒店公司虽然对苗连平的证言及陈卫东就医证明材料的真实性不予认可，但没有提供充分证据予以推翻，对其主张不予采信。朝阳区劳动局在涉案工伤认定行政程序中对于相关事实的认定证据充分，予以确认；4．证据 6能够证明朝阳区劳动局处理涉案工伤认定的情况，予以采信。对国玉酒店公司提交的证据，朝阳区人民法院认为：证据 1 系国玉酒店公司自行制作的交通路线图，该路线图不能证明陈卫东发生涉案交通事故时不是在上班途中，故不予采信；证据 2 系馄饨侯公司出具的书面证明，该证据能够证明陈卫东系该单位待岗职工，但不能否定国玉酒店公司与陈卫东之间的劳动关系，不能作为免除国玉酒店公司依法应当承担的工伤赔偿责任的依据，与本案关联性不足，不予采信。对于余秀兰提交的证据，朝阳区人民法院认为：证据 1、2 均与本案被诉具体行政行为没有关联性，不予采纳。朝阳区人民法院一审查明：陈卫东系原告国玉酒店公司职工，双方签订有书面劳动协议，但该协议书未明确约定每日工作时间及工休时间，国玉酒店公司亦未给陈卫东缴纳工伤保险费，该费用一直由陈卫东下岗时所在的馄饨侯公司负责缴 纳。2006 年 9 月 20 日晨，陈卫东自其住处骑一辆三轮车前往国玉酒店公司上班。当日 6 时 5 分，陈卫东行至朝阳区北辰西路安翔北路东口时，发生机动车交通事故受伤，经抢救无效死亡。公交朝阳支队对此次交通事故作出责任认定，结论为陈卫东无责任。2006 年 11 月 24 日，陈卫东之妻、本案第三人余秀兰向被告朝阳区劳动局提出工伤认定申请。朝阳区劳动局于同年 12 月 6 日正式受理，同时依据《工伤保险条例》的规定，向国玉酒店公司下发了《工伤认定调查通知书》，并对相关人员进行了调查核实。2007 年 1 月 16 日，被告作出涉案工伤认定书，认定陈卫东于 2006 年 9 月 20 日死亡，符合工伤认定范围，认定为工伤，并于 2007 年 1 月22 日将涉案工伤认定书送达原告。国玉酒店公司不服该工伤认定，向北京市劳动局申请行政复议。北京市劳动局于 2007 年 4 月 26 日作出京劳社复决字[2007]12 号《行政复议决定书》，维持了涉案工伤认定书。本案的争议焦点是：被告朝阳区劳动局作出的涉案工伤认定书是否合法。朝阳区人民法院一审认为：一、关于被告朝阳区劳动局作出涉案工伤认定的程序是否合法的问题。《工伤保险条例》第五条规定：“……县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。……”根据该规定，被告朝阳区劳动局作为工伤保险主管部门，对其主管的行政区域内企业职工的工伤认定申请具有审查并作出工伤认定的职责。《工伤保险条例》第十七条规定：“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起 30 日内，向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报劳动保障行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起 1 年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。”根据该规定，用人单位未按时提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。根据本案事实，在原告国玉酒店公司不按规定提出工伤认定申请的情况下，朝阳区劳动局受理陈卫东之妻、本案第三人余秀兰提出的工伤认定申请，符合法律规定。《工伤保险条例》第十九条规定：“劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。”朝阳区劳动局受理涉案工伤认定申请后，审核了余秀兰提交的工伤认定申请表、死亡证明等材料，又向国玉酒店公司下发了《工伤认定调查通知书》，依法向用人单位、有关人员进行调查并制作调查笔录，处理程序符合法律规定。朝阳区劳动局作出涉案工伤认定书后，依法分别送达申请人余秀兰及用人单位国玉酒店公司，亦符合法律规定。综上，可以认定朝阳区劳动局作出涉案工伤认定的程序合法。二、关于被告朝阳区劳动局作出的涉案工伤认定书的内容是否合法的问题。《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定，职工在上下班途中，受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤。因此，判断涉案工伤认定书合法与否的关键，就在于陈卫东的死亡是否构成工伤，亦即陈卫东是否在其上班途中因机动车事故伤害致死。判断陈卫东是否在上班途中因机动车事故伤害致死，首先要确定涉案交通事故发生的时间是否在陈卫东前往上班的时间段内。被告朝阳区劳动局就此依法进行了调查。调查中，原告国玉酒店公司提供了考勤簿、排班表、员工考勤记录表，意图证明涉案交通事故发生当日正值陈卫东的休息日；同时，接受调查的国玉酒店公司的员工就该公司上班时间是早晨 7 时还是 8 时 30 分的问题作出的陈述亦不一致。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第(二)项规定：“鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言。”该条第(七)项规定：“其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言。”该条第(九)项规定：“数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。”朝阳区劳动局经实际勘查，结合第三人余秀兰提供的陈卫东就医证明材料以及其他证人证言，在对所有证据进行全面分析的基础上，根据能够互相印证并形成完整证据链条的证据材料，得出了陈卫东的工休日是周一而非周三，其上班时间为早晨 7 时而非 8 时 30 分的结论，进而认定涉案交通事故发生的时间在陈卫东前往上班的时间段内。根据本案现有证据，可以认定涉案交通事故发生之日是陈卫东的工作日，陈卫东当日上早班，上班时间为 7 时，而涉案交通事故发生于当日 6 时 20 分。据此可以认定涉案交通事故发生于陈卫东前往上班的合理时间段内。判断陈卫东是否在上班途中因机动车事故伤害致死，还必须判断前述涉案交通事故发生的地点是否位于陈卫东的上班途中。原告国玉酒店公司制作了一份从陈卫东住处到国玉酒店公司的交通路线图，并以涉案交通事故发生的地点不在该图所示路线上为由，认为被告朝阳区劳动局认定陈卫东在上班途中因机动车事故伤害致死不当。对此法院认为，《工伤保险条例》关于“在上下班途中受到机动车事故伤害”的规定，没有对“上下班途中”作出具体的解释。正确理解该规定，应当从有利于保障工伤事故受害者的立场出发，对“上下班途中”作出全面、正确的理解。所谓“上下班途中”，原则上是指职工为上下班而往返于住处和工作单位之间的路途之中。但根据社会生活的实际情况，职工不一定只有一处住处，因工作性质的不同，其工作场所也不一定仅有一处。即使住处和工作场所仅有一处，职工往返于两地之间也不一定只有一条路径可供选择。因此，只要 是在职工为上下班而往返于住处和工作单位之间的合理路途之中，即应认定为“上下班途中”。对“上下班途中”不能作过于机械的理解，不能理解为最近的路径，也不能理解为职工平常较多选择的路径，更不能以用人单位提供的路径作为职工上下班必须选择的唯一路径。因此，根据本案事实，可以认定涉案交通事故发生于陈卫东上班途中，国玉酒店公司以涉案交通事故发生的地点不在其自行制作的交通路线图上为由，主张涉案交通事故不是发生在陈卫东上班途中的理由不成立，不予支持。综上，被告朝阳区劳动局认定陈卫东与原告国玉酒店公司存在劳动关系，陈卫东于 2006 年 9 月 20 日在上班途中因机动车事故受伤，经抢救无效后死亡，符合《工伤保险条例》第十四条第(六)项的规定，据此作出的涉案工伤认定书，认定事实清楚、适用法规正确、程序合法，依法应予维持。朝阳区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定，于 2007 年 10 月 18 日判决：维持被告朝阳区劳动局于 2007 年 1 月 16 日作出的涉案工伤认定书。