公务员保障机制研究摘要: 公务员保障机制的健全对稳定公务员队伍，提高政府工作效率有着至关重要的作用。自1993 年建立公务员制度以来，随着经济体制和政府人事制度的不断改革，我国公务员保障机制已初具规模，但仍存在很多亟待完善的地方。本文就是基于此展开的研究。关键词: 公务员制度；保障机制；对策1993 年 8 月国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，同年 10 月开始实施；2006 年 1 月《中华人民共和国公务员法》开始实施。我国公务员制度的各项改革不断深入，取得了显著成效，并逐步建立起具有中国特色的公务员保障机制。但由于我国公务员保障机制建设起步较晚，相关法规、体系不配套，管理混乱等原因，公务员保障机制还存在许多亟待解决的问题，影响了公务员积极性的发挥和高效、稳定的政府工作系统的形成。因此，有必要对公务员保障机制进行研究，并针对我国公务员保障机制现有的问题提出合理的对策建议，这对于富有成效地管理国家行政事务，推进社会主义经济、政治体制改革的深化有着十分重要的现实意义。 一、公务员的概念及主要内容（一）公务员的概念“公务员”是指那些从事国家公共事务的管理和服务的人员。基于各国的不同国情，“国家公共事务”所包括的范围和具体内容不尽相同，因而公务员的具体所指范围也不尽相同,但国家行政机构的工作人员列为公务员则是无一例外。在中国，1993 年 10 月实施《国家公务员暂行条例》，国家公务员概念正式形成。《暂行条例》规定，公务员是指中央和地方各级国家行政机关中除工勤人员以外的所有工作人员。在此之前，与其他国有企业和事业单位的干部一样这些人员被统称为国家干部。2005 年 4 月 27 日通过的《中华人民共和国公务员法》调整了公务员的范围。《公务员法》第二条规定:公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。（二）公务员的主要内容国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员，必须严格依照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会的公开监督。业务类公务员按照国公务员法进行管理，实行常任制，国家公务员履行宪法、组织法、国家公务员法以及国家公务员条例规定的职责。 公务员因其具有的双重法律身份而享有不同的法律地位,一方面，公务员是公民。这一身份决定了公务员首先享有自然人的法律地位。另一方面，公务员是国家的公务员。这一身份决定了公务员享有公务员的法律地位。公务员的双重身份在某些特定情况下往往会发生冲突。在发生某种法律责任的承担时应当准确加以划分。 （三）公务员的权利与义务公务员权利，是指公务员在履行职责和执行公务的过程中，享有的各项权益、拥有的法定手段和法定条件，或者说，它是法律赋予公务员在履行职责、执行公务过程中可以做出一定行为，要求他人做出一定行为或抑止一定行为的许可和保障。因此，《公务员法》中规定的公务员权利有四层含义:一是公务员的权利以其身份为前提；二是国家规定公务员的权利，是为了使公务员有效地行使职权，执行公务；三是公务员权利的具体内容，就是公务员在履行公职过程中，公务员本人可以为一定的行为，可以要求他人为或者不为一定的行为；四是公务员权利的行使由家法律加以保障。按照公务员法，我国公务员享有以下权利:(一)获得履行职责应当具有的工件条件；(二)非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职，辞退或者处分；(三)获得工资报酬、享受福利、保险待遇；(四)参加培训；(五)对机关工作和领导人员提出批评和建议；(六)提出申诉和控告；(七)申请辞职；(八)法律规定的其他权利。在国外，公务员的权利，从内容上，基本上可以归纳为:政治权利，物质权利和文化教育权利三个方面。所谓公务员的政治权利是指法律规定公务员参与国家政治生活的民主权利和政治上表达个人见解的自由。它是公民政治权利的延伸，包括信仰自由、言论自由、政治平等权，申诉控告权等。所谓公务员的物质保障权利是指公务员依法享有物质经济利益方面的权利，主要有职业保障权，领取法定劳动报酬，享受法定保险福利待遇，享受法定休假权，享有退休、辞职权等。所谓公务员文化教育权利是指接受培训教育方面的权利，这是提高公务员自身素质，提高工作能力的需要。　　二、我国现行公务员保障机制根据相关法律法规,我们可以将我国公务员权利保障制度的主要内容简要归纳如下:（一）复核制度复核是我国公务员权利保障制度的一项重要内容。根据受理机关的不同，可以将复核分为两种:第一种是向原机关提出的复核，即公务员公务员对行政机关做出的涉及本人的人事处理决定不服的，向原处理机关提出重新审查的意见和要求。《公务员法》第九十条“公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日内向原处理机关申请请复核”，即对处分、辞退、辞职、降职、年度考核不称职等人事处理决定不服提出的，受理机关是原处理机关。《国家公务员申诉控告暂行规定》中也做了相应的规定。复核是公务员可以选择“要”或者“不要”的程序，并非必经程序，即公务员可以先申请复核，对复核决定不服时再申请申诉，或者不用提出复核而直接申诉。这一复核程序的设置复核程序主是考虑到原处理机关是公务员的直接管理机关，它对公务 员具体情况最为了解，原处理机关认为其决定确有错误的可以及时予以自纠，有利于及时解决争议，提高工作效率，及时保证公务员的合法权益。同时，通过复核程序也可以减少申诉工作成本 ，避免公务员长时间的申诉过程，减轻机关和公务员双方的负担。第二种复核是指向监察机关提出的复核。我国《行政监察法》第三十七条规定，公务员对行政机关做出的处理决定不服，可以向监察机关提出申诉，对申诉监察机关提出的申诉处理决定不服的，可以向上一级监察机关申请复核；第三十九条规定，公务员对监察决定不服的，向做出这一监察决定的监察机关提出复审，公务员对复审决定还不服，可以从收到决定三十日内向上一级监察机关提出复核。上一级监察机关须在接到复核申请六十日内作出复核决定，并是最终决定。《监察机关处理不服行政处分申诉的办法》中对这一复核制度也作了相应的规定。我国《公务员法》将两种复核的期限作了明确的规定；这样能更好地避免复核久拖不决，有利于保护公务员的合法权益 ，也有利于机关提高办事效率，体现了依法施政的思想。（二）申诉控告制度申诉控告是国家宪法和法律赋予公民的一项基本权利，具有保障公民自身合法权益和纠正不当、违法行政行为的功能。公务员申诉控告制度是关于公务员申诉与控告的条件、范围、方式、程序及监督等方面法律法规的总称。《公务员法》、《行政监察法》及《国家公务员申诉控告暂行规定》等相关法律法规对公务员申诉控告都作了明确规定。公务员申诉是指公务员对行政机关作出的涉及本人的人事处理决定不服时，依法向有权限的行政机关或监察机关声明不服，诉说理由，并请求重新处理的行为。公务员申诉条件是对本人的认识处理不服，人事处理包括:对公务员的行政处分，辞退或取消录用，降职，年度考核为不称职，免职，申请辞职、提前退休未予批准，未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇等;申诉的一般程序为:公务员自知道对自己的认识处理决定之日的三十日内或复核后的十五日内向统计主管部门(主要是指同级组织部门和人事部门)或者上级行政机关(具有隶属关系的)关提起申诉；对省级以下机关作出的申诉决定不服的，可以向作出该决定的上级行政机关进行再申诉，再申诉的处理结果是最终决定。另外，公务员对行政处分不服的 ，还可以向监察机关提出申诉，《行政监察法》对此作了程序规定。也就是说，我国公务员就行政处分的申诉有三种途径:第一种，向原机关提出复核，不服复核决定后再向原机关提出申诉；第二种，直接向原机关提出申诉；第三种，向监察机关提出申诉。这为公务员对行政处分不服的申诉提供了多种渠道和选择的机会，大大方便了公务员维护自己的权利。对申诉的审理，按有关规定成立公正委员会，一般由人事部门和受理机关的负责人 3 至 5 人组成，负责审理及提出具体意见。《公务员法》第九十二条对申诉处理决定的规定，经审查认定人事处理有错误的，原处理机关必须即使予以纠正。既纠正了行政机关的错误行为，也使公务员的合法权益的到保障。三、完善我国公务员保障机制的措施 权利有赖于救济作后盾,真正的救济就需要通过制定、完善各种措施,使之在实践中能真正施行。从法理上说,如果寻求行政内部救济是公务员权利救济的主要途径,那么寻求司法救济是公务员权利救济的最终途径。因此,完善我国公务员权利保障制度途径主要从以下几方面入手:（一）完善公务员权利行政救济制度申诉与控告是我国公务员权利最重要最常见的行政救济手段,完善这一制度,对保障我国公务员权益具有非常重大的意义。我国目前关于公务员的申诉控告的相关规定主要是在《公务员法》和《国家公务员申诉控告暂行规定》中,尽管《国家公务员申诉控告暂行规定》对公务员申诉的程序做出了较为详细的规定,但对公务员的程序规范并不多,且非常笼统,不利于司法实践中的具体操作。因此要完善这一制度应当首先在程序上从提出到审理再到执行三方面加以完善；其次要扩大申诉与控告的范围,尽可能地给予公务员权利全面的保障;最后就是借鉴目前世界各国通行的做法,建立一个独立的受理机关,以确保行政救济的公正性。（二）构建司法最终救济原则该原则的实质是司法权通过其相对独立性对行政权的制衡,体现了对公务员权利的较高程度的保护。虽然受特别权力关系理论的影响,大陆法系国家和地区曾将公务员权利保障排除在司法救济之外,但是随着人权和法治观念的深入人心以及特别权力关系理论的发展,大陆法系国家和地区也在不断地完善其公务员权利救济体系,德国、日本等都将司法救济列入公务员权利保障范围之内以确实保障公务员的权利。因此,在我国建构公务员权利保障司法最终救济原则,以保障公务员的权利也是十分必要和可行的。四、结语我国公务员权利保障制度存在一些缺陷，这与我国公务员制度确立时间较晚有很大关系。公务员权利保障制是一个综合的、复杂的系统体系，受到我国政治、经济、文化、思想及传统等诸多因素的制约影响。随着民主法制的不断发展，我国权利义务并重的价值模式体系的确立与强化，民主法制意识的增强，对人权的尊重与保障必将受到更加重视。我国公务员权利保障制度在理论创新方面，法律制度的及权利救济的健全完善方面，必将取得不断发展进步，对保障公务员合法权益，监督行政权力合法行使，保证公务员各项管理制度的顺利推行发挥更为积极的作用。参考文献:〔1〕宋文娟.公务员权利保障研究.长春理工大学硕士学位论文，2006.〔2〕徐前权.我国人事争议仲裁制度浅析.法学评论(双月刊)，2004.〔3〕史柏年.中国社会养老保险制度研究.经济管理出版社，2009.