摘 要当下，环境问题日益受到全社会的普遍关注。良好的环境不仅是推动国家经济社会可持续发展的软实力，更承载着每个人对美好生活的无限向往。环境影响评价制度，作为环境与资源保护法中一项重要的基本制度，是我国经济建设活动所必须遵守的一项独立的法律制度 ，是保护环境的一项重要措施。其强调在实施可能对环境有影响的项目建设或经济开发活动前 ，要对其可能给周边环境带来的各种影响予以科学研究、论证和评估，并根据论证内容和评估结果，有针对性地提出相应的对策以最大限度的减少或者尽量避免对周边环境产生的不利影响，从而为促进我国经济和社会的可持续发展提供法律保障。本文分为六个部分。第一、二、三部分分别论述了环境影响评价制度的定义、发展历程和现实意义。第四和第五部分为重点论述内容，其中第四部分论述我国环境影响评价制度的实践现状，并从环评工作受重视程度较低，执行率不高、环评机构管理混乱，环评队伍力量薄弱、公众参与机制不健全，公众素质有待提升三个方面探讨、分析我国环境影响评价制度目前所存在的问题和不足之处。第五部分论述完善我国环境影响评价制度的几点思考，并从强化环评法律地位，完善环评制度建设、规范环评机构管理，加强环评队伍建设以及健全公众参与机制，提高环保责任意识三个面提出相应对策，以进一步推动我国环境影响评价制度发展，更好地处理经济发展和环境保护的关系。第六部分是结语。关键词：环境影响评价制度 环境保护 存在问题 对策 水电开发工程项目中共保留了多公里天然河段；全国范围内拟新建的沿海港口避让各类自然保护区共计处。①以上工作都是我国实施环境影响评价制度的成功实践，为我国生产力布局和项目环境准入提供重要支撑，推动了我国经济社会持续健康发展。（二）关于我国环境影响评价制度的问题和不足然而，我们还必须清醒地认识到，虽然目前我国环境影响评价制度在不断发展完善，但还存在诸多问题和不足之处值得我们关注并思考，具体表现在：、环评工作受重视程度较低，执行率不高（）法律执行不到位。首先，由于我国现行法律制度中，对违反环评制度的法律责任如何认定存在缺陷，比如对环境民事责任赔偿承担方式不完善、对违反环评的行为缺乏相应的刑事责任罪名，违反环评罚则过于简单，难以体现罪过相当的法律原则，难以形成足够的法律威慑力②，导致很多企业对环评根本不重视，环评法制观念淡薄，有法不依，没有按照《环境影响评价法》相关规定开展环境影响评价工作，采取“瞒天过海”的方式，“未批先建”以缩短投资周期，将环评工作置于候补位置，甚至流于形式。其次，环境影响评价制度核心原则体现“预防性”，理论上应该在项目建设开始前就实施，但在实际执行过程中，由于建设项目环评周期长、程序复杂等原因，当下不少地方政府却片面追求经济效益，有的地方对于招商引资的重大项目，一心只求尽快“上马”，早日建成，对项目环境影响评价工作重视程度不够，“走后门”、“开绿色通道”，降低标准，把关不严，严重缩短环评工作时间和质量，导致环评审批不到位；甚至有的直接忽略实际意义上的环境评估阶段，改由政府直接出评估结果以尽快启动项目开发建设，最终出现项目环境影响评价报告书质量较低等后①中 国 网 财 经 ， “ 辉 煌 “ 十 二 五 ” ： 生 态 环 境 保 护 取 得 显 著 成 效 ” http://finance.china.com.cn/news/20151015/3383718.shtml，2015 年 10 月 15 日。②李朝阳，“环境影响评价制度探析”，《环境与发展》， 年第  期，第 ～ 页。 果。比如江苏盐城滨海县“月亮湾国际旅游度假区”招商引资重大项目，就是在未取得江苏省环保厅审批同意的环评文件，且未取得海洋使用权的情况下，擅自占用海域施工建设的“未批先建”项目。年月日，其被国家海洋局立案查处，责令停工。①（）“环评腐败”频发生。由于项目环评需经环保部门审批通过，给权力寻租提供了可乘之机，不少主管环评审批工作的官员或利用职务之便，向项目单位收受回扣，谋取私利以回扣多少作为项目能否通过审批的考量；或经受不住项目单位的“糖衣炮弹”，在巨大的利益诱惑前，丧失底线和原则，以身试法，与项目单位“沆瀣一气”、权钱交易，对于项目环评审批睁一只眼闭一只眼，甚至帮助不符合环评标准的项目通过审批。近年来，已有环境保护部原副部长，党组成员张力军、福建省环境保护厅原副厅长王国长、江苏省无锡市环境保护局原副局长戴卉等多名省部级高官因涉环评腐败问题被各级纪委立案调查②。在此背景下，环评工作被置于次要位置，环评影响评价制度的实施效果因此大打折扣。（）违法处罚成本较低。目前，我国对于环评违法处罚种类较为单一，主要以罚款为主，而地方环保部门由于人力、物力、地方干预、惩罚机制不完善等各方面原因，导致对未执行环评程序就开工建设的企业处罚过轻，或者止步于处罚后再重新审批，而一般罚款数额又远低于企业用于加强和改进环保设施等实施环境影响评价工作的费用，违法成本较低。据统计，年"月，北京市环境监察部门共立案处罚固定污染源环境违法行为起，处罚金额万元，平均每起环境违法行为罚款仅仅约为元。③较低的违法成本导致不少企业漠视环评法约束，对项目环评不加重视，不去执行，导致环评违法成本低的问题长期未能得到真正解决。、环评机构管理混乱，环评队伍力量薄弱①财新网，“因未批先建，江苏省新建 # 级景区项目被查处”， $""!， 年  月  日。② 中国新闻网，“环保部通报：多名环保人员因环评审批受贿获刑”， %!&%!'(%)*+,， 年  月  日。③中国质量新闻网，“立邦涂料多次遭环保局处罚”， https://quality.huanqiu.com/article/9CaKrnJZqFw，2016 年 12 月 28 日。 （）环境影响评价报告避实就虚。虽然年修订的《环境影响评价法》明确规定取消环评机构资质，有环评技术能力的项目建设单位也可编制环评文件，但综合近年来的实践的现实情况，大多数项目建设单位还是委托环评机构编制环评文件，这就不可避免的滋生了“红顶中介”等多重问题。因为环评机构编制的环评报告必须经项目建设单位满意才能通过通过后才会获得项目建设单位支付的环评工作相关费用。也就是说，环评机构需要看项目建设单位的“脸面”吃饭，有的项目建设单位为了使项目尽快“上马”，就选择有利于自己、“好说话”的环评机构，而有的环评机构毕竟是盈利性质的单位，出于自身利益考虑，“拿人钱财替人消灾”，就会和项目建设单位“狼狈为奸”，完全按照项目建设单位意思编制避实就虚、含有虚假材料、质量较差的环评报告，甚至替项目建设单位“出谋划策”使其通过环评审批，这类环评文件往往不够具体，漏洞百出，缺乏可信度，更是难以经受检验。年下半年，原环保部曾对全国家登记在册的环评机构进行专项抽查，发现有家存在包括提供虚假材料、隐瞒和遗漏实际情况、环评文件编制质量较差等在内的诸多问题。①（）人员挂证、机构借证问题突出②。环评机构分为甲级和乙级资质，评定资质的标准就是必须拥有规定数量的环评工程师。然而，实际上很多环评机构中并没有上述要求规定的真正从事环评工作的环评工程师数量，而是“借证”营业，即借用个人环评师资格证书以达到相应环评资质来承揽业务工作，并每年支付给个人至万元不等的“挂靠费”，而“挂靠”的这些人员，有的是通过考试获得证书缺乏环评阅历和经验，有的不去履行环评工程师该尽的职责，不研究环评法规、政策、规划和标准等，对环评质量把不住关，最终严重误导决策。据统计，年环保部点名通报家环评机构，其中有家是因为“借用外单位人员作为环评专职技术人员”；年，环保部在江苏、湖北两省调查时，发现有多名公职人员将环评师挂靠到家环评机构中，此类挂靠行为，使得环境影响评价制度中的编制①王山山，“环评乱象”，《中国经济周刊》，2014 年第 12 期，第 ～ 页。②王亚男，“中国环评制度的发展历程及展望”，《中国环境管理》，2015 年第 2 期，第 ～ 页。 和审批人员既是“运动员”又是“裁判员”，严重扰乱环评制度①，使其丧失公信力和有效性。另外，还有一些以盈利以目标、没有任何环评业务能力的机构或公司也加入环评行业，它们以挂靠环评机构资质为主要方式“包装粉饰”自己，再通过一定的人脉资源关系承接需要开展环评的建设项目，然后再缴纳其挂靠的环评机构“管理费”，标准一般在建设项目环评费用的-左右，但这些机构缺少专业性，工作质量差，信誉难以保证，最终结果是扰乱了环评行业市场秩序，极大损害了环评行业的规则和信誉。（）环评队伍能力和素质不足。由于环评公众专业门槛高，涉及的行业领域比较多，包括生态、化工、水电、房地产开发等均需要专业环评人才，然而，截至年月，我国环境影响评价工程师仅有人，其中社会服务类人、冶金机电类人、交通运输类人、化工石化医药类人、轻工纺织化纤类人、采掘类人、农林水利类人、建材火电类人、输变电及广电通讯类人、海洋工程类人、核工业类人②，远远难以满足我国现行经济社会发展的需求，在一定程度上成为制约我国环境影响评价制度进一步发展完善，并更好服务于经济社会发展的主要因素。、公众参与机制不健全，公众素质有待提升（）公众参与法律体系不健全。一方面，环评救济制度不完善，司法介入不足。由于我国现行法律中对环境侵权救济的法律程序条款存在缺失和不足，导致我国环评公众参与权的救济存在很多问题，比如救济渠道不够广泛、救济具有滞后性以及公众自身的救济能力不足等，尤其是在环评公力救济中，经常受到行政性阻碍，在侵害环境权益情况发生时，公众不能援引司法救济手段寻求支持，导致环境权难以得到及时有效的救济，一定程度上，陷入“无救济，便无权利”的窘境③。另一方面，环境信息公开制度不完善，目前无论是环保部①人民网，“环评资质挂靠成行业公开秘密”， http://env.people.com.cn/n/2014/0623/c1010-25183565.html，2014 年 6 月 23日。②搜狐网，“挂证整治下，目前全国还有多少环评工程师”， https://www.sohu.com/a/383745576_100016713，2020 年 3 月27 日。③李朝阳，“环境影响评价制度探析”，《环境与发展》， 年第  期，第 ～ 页。 门还是相关企业单位，在建设项目中均存在不主动公开项目环评信息或公开数据不完整等情况，公众难以获得详细具体的环评项目信息，很难履行监督职责，提出宝贵意见。（）公众参与形同虚设。《环境影响评价法》第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。第十一条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”①虽然环境影响评价制度强调要保障公民知情权，要让公众参与决策，但是在实际操作中，公众参与效果却不尽如人意，一方面，建设单位为了减少麻烦，选取环评调查对象时，要么避重就轻，选择与建设项目关系不大的间接关系人，要么只是在一定范围内选择调查对象，无法完全覆盖所有可能受影响的居民，这一定程度上限制了公众的知情权；另一方，公众参与原则上是要求采用包括公示公告、调查问卷、听证会或论证会或座谈会等在内的多种方式征求公众意见，但在实际工作中，不少环评机构往往多采用调查问卷，忽视其他方式，甚至出现走过场、假问卷等问题，通过伪造民意调查表等方式进行环评造假，中国气象科学研究院在河北省秦皇岛西部垃圾焚烧发电项目环评过程中策划虚假民意调查，有分民意调查表“查无此人”；南京六合化工园区荣欣化工有限公司在环评调查中发动员工造假，填一份给元②……环评造假乱象频发，公众参与形同虚设，在不法环评机构的不当操作下，很多原先无法通过环评的项目，在环评程序“合法”的外衣下逆民意而上，这就使得公众难以真正了解项目对环境的影响。（）公众素质能力有待提高。首先，长期以来，我国政务信息公开程序不高，公众所关心的与开发建设活动有关的环境影响评价相关工作资料获取渠道狭窄，这也导致公众参与环保事业积极性不高③；其次，大部分公众环保理念不强，意识不足，环保专业相关知识一①黄庆、高燕，“我国环境影响评价公众参与工作存在的问题及解决对策”，《四川环境》， 年第  期，第 ～页。②王山山，“环评乱象”，《中国经济周刊》，2014 年第 12 期，第 ～ 页。③白平则，“环境影响评价中的公众参与—完善环境影响评价制度的根本途径”，《行政论坛》2006 年第 4 期，第 83-85 页。 般也比较少，对于一些专业性不太强的建设项目，比如房地产开发建设项目，可能会有一定的理解，但是对于化工、冶金等专业性较深的领域，则难以作出全面深入了解；还有，部分公众还缺乏独立、理性的思考和判断，在涉环境群体性事件中，对环境问题的科学性缺乏深刻理解和理性认识，最终表现出人云亦云式的一边倒倾向，甚至作出不理智的行为，比如宁波反对./项目事件，不少公众因缺乏专业的化学知识，对./项目不够全面了解，在未弄清事实真相前，大批民众盲目从众、集会游行，引发了极其恶劣的社会负面影响①。五、完善我国环境影响评价制度的几点思考（一）强化环评法律地位，完善环评制度体系环境影响评价制度作为一项强制性的法律制度，在进一步强化其法律地位和权威，真正实现高度重视、高标执行、高效落实的同时，更要与环境民事责任赔偿制度、环境污染追责制度、环境公益诉讼制度等其他环境管理制度相结合，与时俱进、因时而变，最大化的发挥其应有效用。、健全环评法律责任。一是要督促建设单位落实环评主体责任，从民事、刑事等方面用法律条款明确规定建设单位在履行环境保护中的主体责任和义务，进一步完善相关法律法规，健全环境民事责任赔偿制度，对不履行环评主体责任和义务的建设单位，要确定合理的民事责任承担方式，追究其相应的民事责任，比如除承担财产责任外，还承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉等非财产性质的责任；对于违法性质较为严重的，则追究其刑事责任；②要健全环境污染追责制度，落实企业污染责任追究，延长企业责任主体资格，确定企业终止后的环境法律责任，必要时可建立环境污染责任追究终身制；要建立健全环境公益诉讼机制，赋予环保部门等政府职能部门、检察机关、环保组织、公民个体等代表国家和公众利益①王亚男，“中国环评制度的发展历程及展望”，《中国环境管理》，2015 年第 2 期，第 ～ 页。②孙婷，“略论环境污染侵权民事责任”，《法制与经济（上旬刊）》，2014 年第 6 期，第 84～ 页。 提起环境公益诉讼的权力和资格，①倒逼建设单位落实主体责任，二是要督促地方政府和环保部门共同落实环保责任，增强法律意识，提高执法能力，强化项目建设事前、事中、事后监管，以促使企业依法依规实施环评工作，履行环评手续，实行清洁生产，减少对环境的污染和破坏。、严格环评执法程序。一是政府相关部门要严格遵守、认真落实《环境影响评价法》有关规定，摒弃“环境保护要让位于经济发展”的传统观念，完善环评审批程序，提高环境准入要求，对建设项目要实行更严格的环评，对环评结论不准确、可信度不高的环评文件不予审批通过，审批机关应当不予审批，坚决杜绝“未批先建”项目；二是要深化环评审批“放管服”改革，在前移环评关口，减少环评审批程序、下放环评审批权限的同时，还要建立环评审批责任终身制，强化监管，严查环评审批失职失责行为，对于违纪违法行为，严格依据《环境影响评价法》第三十三条、三十四条给予处罚，坚决打破环评领域的有形和隐形利益输送链条，遏制“环评腐败”现象发生。②、提高违法处罚成本。一是依据环境民事责任赔偿制度相关规定，对没有严格按照规定执行环境影响评价制度的项目，要敢于顶住有人情面子，坚决查处，绝不心慈手软；要加大处罚力度，按照建设项目投资额的一定比例或者提高罚款最高限额进行处罚；要严格执行“按日计罚”制度，变传统的“一次性处罚”为“连续性处罚”，即按照环境污染行为的持续日期数进行连续处罚，以加重违法成本③；二是对于违法程序严重、限期内仍未办理环评报批手续而擅自开工建设的项目，若该项目对生态环境有重大负面影响或已造成损害，相关环保部门要责令其停止建设，限期拆除并恢复项目选址地原状，若限期内未完成，处罚收取生态破坏费④；三是对于多次处罚还未整改落实到位的建设单位，要吊销相关企业营业执照①陶国根，“推进国家生态环境治理现代化的法治化路径探析”，《 党政干部学刊》，2015 年第 10 期，第 84～85 页。②唐荻、郭宇，“试论政府在环境保护中的作用”，《神州》，2014 年第 17 期，第 267 页。③徐以祥，薛艳华，“论建设项目环境影响评价制度的法律责任”，《江苏大学学报（社会科学版）》，2016 年第 3 期，第 42-49 页④马阁华、刘凤英、宗艳丽，“中国环境影响评价制度存在问题及对策探讨”，《环境科学与管理》，2010 年第 7 期，第～ 页。 限制其今后项目投资计划，或者直接拉入本区域“黑名单”，禁止再投资入驻；对违法情节严重构成犯罪的，要追求相关责任人刑事责任。通过上述三种方式，真正震慑违法建设单位促进建设单位积极守法，履行环境影响评价义务。（二）规范环评机构管理，加强环评队伍建设环评机构对于环境影响评价文件编制至关重要，因此，要想发挥环境影响评价制度在环境保护中的“利剑”作用，必须要引入环境侵权连带责任机制，以法律制度约束、规范环评机构及人员的管理和从业行为，并加大环评培养和队伍建设，以推进环评市场良性发展。、强化法律制度约束。一是要加大各类违法违规的环评行为整治和处罚力度，引入环境侵权连带责任机制，对于与项目建设单位形成利益关系的环评机构和环评人员，如若因编制的环评报告质量问题而导致环境污染等严重后果的，在追究项目建设单位主体责任的同时还应追究环评机构和环评人员的连带责任①。对于限期内未整改到位，以及屡犯不改甚至阳奉阴违的环评机构和环评人员，坚决吊销资质和营业执照，并拉入环评行业“黑名单”。二是要探索建立环评机构中立评价保障制度，规范招投标程序，探索建立第三方环境影响评价基金，构建建设单位—第三方环境影响评价基金—环评机构闭环机制，即建设单位将评价费用缴纳至第三方环境影响评价基金，中标的环评机构在后期环评工作中从该第三方基金中获得相应环评费用，以杜绝环评单位与建设单位利益勾结现象。、打击违规违法现象。一是要严格打击落实相关法律有关规定，不断强化对环评单位的监管力度，加大对买卖租借证书、挂靠证书等“挂证取酬”违法违规行为专项整治和打击力度②，对于挂证人员、借证单位，一经发现，一律撤销资质，并按《环境影响评价法》第三十二条等有关法律规定处理，相关部门要加大监管力度，建立预防和监管长效机制，坚决净化环评市场；二是要持续推进公职人员与环评机构的脱钩工作，加大整治“红顶中介”，①李德锐，“从环境共同侵权谈论部分连带责任”，《卷宗》，2016 年第 2 期，第 814 页。②王亚男，“中国环评制度的发展历程及展望”，《中国环境管理》，2015 年第 2 期，第 ～ 页。 加快实现环评工作“裁判员”和“运动员”分家，坚决维护环评机构的独立性和公正性，坚决纠正不作为、乱作为的风气。、加强环评队伍建设。一是提高环评队伍准入资质，积极推进职业资格制度，加大环境影响评价工程师培养力度，提高环评队伍整体专业性，并加强职业道德素质建设，强化职业道德培训，提升管理队伍责任意识和求真务实的态度，提高环评质量；二是不断培育核心技术人才，加强与相关科研院所、高等院校合作，引进专业领域人才，合理配置高层次、多领域专业技术人才，构建合理的专业人才梯队，同时要做好环评队伍岗位培训和继续教育，提高环评审批技术水平、业务水平以及应对复杂环境问题的分析处理能力，打造适应新形势要求的人才队伍。①（三）健全公众参与机制，提高环保责任意识公众参与在环境影响评价中起到至关重要的监督制约作用，所以，必须要健全完善公众参与机制，完善环评救济、环境公益诉讼等制度，严格执行《环境影响评价法》第五条和第十一条规定，将公众纳入环境影响评价的全过程，进一步提高公众参与的法律地位认识，使公众参与具体化、程序化，确保公众环境权益的表达，切实提高全民环保责任意识。、完善法律体系建设。一是建立环境权益受损补偿机制，对于依法应进行环境影响评价的建设项目未进行环境影响评价的，环境权益受损公众有权向项目建设单位或受益人主张相应的赔偿；二是建立健全环境公益诉讼机制和司法救济机制，明确公众参与的范围、内容方式、渠道和程序，规范和指导公众有序参与环境保护②。赋予环保部门等政府职能部门、检察机关、环保组织等代表国家和公众利益，对环境违法行为提起公益诉讼的权力和资格，在公众向人民法院提请环境污染损害赔偿民事诉讼时，环境保护行政主管部门应当对环境污染损害取证等事务给予支持，从而使环评参与权被限制而自身权益又受到侵害的公众环境权①陈树鹏，探讨我国环境影响评价管理现状、问题和展望，《低碳世界》2013 年第 07X 期，第 197-198 页。②胡惠芳，“浅析我国环境公益诉讼公众参与机制”，《法制与社会》，2011 年第 21 期，第 ～ 页。 益得到有效保障。三是完善环境信息公开制度，以行政力量推动各级环境主管部门，倒逼企业履职，本着公正、公平、客观、便利的原则，丰富环评信息公开方式，主动在官网或者当地主要媒体及时、准确公开公示建设项目规划选址、环评结果等信息，以更好保障公民环境知情权。、完善公众参与机制。一是保障公众参与权利，要在环评调查选取参与对象时采用在村、社区张贴公示、广播告知、座谈通知、网络征询、手机短信等方式，并采取随机选择和重点选择相结合的方式，由点及面，扩大受众的代表性和广泛性；二是丰富环评参与方式，要采取包括听证会或论证会或座谈会、调查问卷等在内的多种调查方式，详细调查公众意见及时回应群众关注的环保热点和焦点问题，进一步提高环境决策民主性和科学性。①三是完善民间环保组织建设，加大对民间环保组织的培育和扶持，建立健全民间环保组织参与环境保护的机制程序，汇群众智慧，集群众力量，组成有机整体，进一步畅通、增强公众环境权益呼声，发挥民间环保组织环境监督等效能。②、提高公众素质能力。一是要利用社会资源、主流网络媒体的合作，加大对《环境保护法》、《环境影响评价法》等法律政策条规以及环保知识的宣传教育，让环境保护的观念深入人心，让每位民众都认识到环境保护事业为全民参与共建、全民共同享有，每个人都应是生态环境的建设者、保护者和受益者，进一步增强公众参与环境决策、保护生态环境的意识，杜绝盲目参与或搭车参与；二是要正确引导公众加强对环保科普知识、专业领域相关知识的学习，深入开展公众环保体验、环保知识下乡进社区等环保社会化宣传活动，提高公众专业知识水平和能力，增强公众法律法治观念③，着力推进公众主动、积极、有序、理性参与各项环保活动，形成全社会共同参与环保的良好风气。①黄庆、高燕，“我国环境影响评价公众参与工作存在的问题及解决对策”，《四川环境》， 年第  期，第 ～页。②白平则，“环境影响评价中的公众参与—完善环境影响评价制度的根本途径”，《行政论坛》2006 年第 4 期，第 83-85 页。③马阁华、刘凤英、宗艳丽，“中国环境影响评价制度存在问题及对策探讨”，《环境科学与管理》，2010 年第 7 期，第～ 页。 目 录一、环境影响评价制度的定义........................................................................................................二、环境影响评价制度的发展........................................................................................................（一）国外环境影响评价制度发展历程........................................................................................（二）我国环境影响评价制度发展历程........................................................................................、准备阶段.........................................................................................................................、成长阶段.........................................................................................................................、成熟阶段.........................................................................................................................三、环境影响评价制度的现实意义................................................................................................四、我国环境影响评价制度的实践状况........................................................................................（一）关于我国环境影响评价制度的实施成效............................................................................（二）关于我国环境影响评价制度的问题和不足........................................................................、环评工作受重视程度较低，执行率不高.....................................................................、环评机构管理混乱，环评队伍力量薄弱.....................................................................、公众参与机制不健全，公众素质有待提升.................................................................五、完善我国环境影响评价制度的几点思考................................................................................（一）强化环评法律地位，完善环评制度体系............................................................................ 六、结语习总书记强调：“绿水青山就是金山银山”。环境保护是惠及千万子孙后代的伟大事业环境影响评价制度是防止环境污染和预防减少环境破坏的一种法律手段，也是保护环境，推进生态文明建设，促进人与自然协调发展最有效的措施之一。我国环境影响评价制度经过数十年的发展，对推动我国经济社会发展和环境保护事业的作用不言而喻。今后，我们要积极应对环境影响评价制度在实践中出现的问题和不足，构建更加完善、具体、可操作性强的环境影响评价制度体系，加强其制度化、法制化、体系化、规范化建设，以进一步促进我国经济、社会、生态全面协调可持续发展。 主要参考文献、李艳芳，“论我国环境影响评价制度及其完善”，《法学家》，年第期。、杜丽、冯秀娟，“环境影响评价法在环境影响评价中的作用”， 《资源与人居环境》，年期。、黄明健，“环境影响评价制度现状及对策研究”，《福州大学学报：哲学社会科学版》，年第期。、周旭红、王瑛，“我国环境影响评价法律制度特点和发展趋势”，《能源环境保护》，年第期。、张云怀、姚建玉、董西哲，“我国环境影响评价的回顾与发展”，《环境与发展》年第期。、王亚男，“中国环评制度的发展历程及展望”，《中国环境管理》，年第期、冯丹晨，“浅析环境影响评价制度”， 《沧桑》，年第期。、孙婷，“略论环境污染侵权民事责任”，《法制与经济（上旬刊）》，年第期。、深圳市人居环境委员会，“ 月日市人居环境委政企通活动向企业介绍和通报的内 容 ” ，    !，年月日。、曹红艳，“我国生态环境保护取得哪些明显成效—访环境保护部部长陈吉宁”，《农业经济与科技：农村产业化》，年第期。、中国网财经，“辉煌“十二五”：生态环境保护取得显著成效”。  0                       !，  年 月日。 、李朝阳，“环境影响评价制度探析”，《环境与发展》，年第期 、 财 新 网 ， “ 因 未 批 先 建 ， 江 苏 省 新 建  #级 景 区 项 目 被 查 处 ” ，$""!，年月日。 、 中 国 新 闻 网 ， “ 环 保 部 通 报 ： 多 名 环 保 人 员 因 环 评 审 批 受 贿 获 刑 ” ，%!&%!'(%)*+,，年月日。、中国质量新闻网，“立邦涂料多次遭环保局处罚”， &!1&%!'(%),&2， 年  月  日。、王山山，“环评乱象”，《中国经济周刊》，年第期。 、 人 民 网 ， “ 环 评 资 质 挂 靠 成 行 业 公 开 秘 密 ” ，!"!，年月日 、 搜 狐 网 ， “ 挂 证 整 治 下 ， 目 前 全 国 还 有 多 少 环 评 工 程 师 ” ，3，年月日。、黄庆、高燕，“我国环境影响评价公众参与工作存在的问题及解决对策”，《四川环境》，年第期。、白平则，“环境影响评价中的公众参与—完善环境影响评价制度的根本途径”，《行政论坛》，年第期。、陶国根，“推进国家生态环境治理现代化的法治化路径探析”，《 党政干部学刊》，年第期。、唐荻、郭宇，“试论政府在环境保护中的作用”，《神州》，年第期。、徐以祥、薛艳华，“论建设项目环境影响评价制度的法律责任”，《江苏大学学报》（社会科学版），年第期。、马阁华、刘凤英、宗艳丽，“中国环境影响评价制度存在问题及对策探讨”，《环境科学与管理》，年第期。 、李德锐，“从环境共同侵权谈论部分连带责任”，《卷宗》，年第期。、陈树鹏，“探讨我国环境影响评价管理现状、问题和展望”，《低碳世界》4年第/期。、胡惠芳，“浅析我国环境公益诉讼公众参与机制”，《法制与社会》，年第期。 （二）规范环评机构管理，加强环评队伍建设.........................................................................（三）健全公众参与机制，提高环保责任意识.........................................................................六、结语.........................................................................................................................................主要参考文献................................................................................................................................. 我国环境影响评价制度探析一、环境影响评价制度的定义环境影响评价制度是指在实施可能会对环境产生不利影响的项目建设或经济开发活动前均需对其可能给周边环境带来的各种影响予以科学研究、论证和评估，根据论证内容和评估结果，编写环境影响评价文件（“一书两表”，即环境影响报告书、环境影响报告表和环境影响登记表），并有针对性地提出相应的对策以最大限度的减少或者尽量避免对周边环境产生的不利影响的一种法律制度①。环境影响评价制度的核心理念是“预防为主”，根本目的是强调在规划和决策中考虑环境因素，最终避免“先破坏、后恢复；先污染、后治理”的传统发展模式，从而使人类活动达到更具环境相容性的效果。环境影响评价制度的原则主要包括：、必须要符合国家法律法规、环保政策以及相关产业政策。、必须遵循客观规范、民主公开的原则，包括两方面，一方面是必须结合建设项目所在地的实际情况，全方位、多角度考虑实施该建设项目对所在周边环境可能造成的各种不利影响，不得隐瞒、歪曲或者遗漏，另一方面，我国还鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与建设项目的环评工作，提出自己对于相关建设项目环评工作的相关意见以供决策②环境影响评价文件的编制内容包括但不限于建设项目对环境可能造成影响的分析预测和评估、对环境影响的经济损益分析、对项目实施环境监测的建议、环境影响评价的结论等。其中：、如果某个建设项目对周边环境可能造成后果较严重的、不可逆的不利影响，那么应当编制环境影响报告书，并对该项目之于环境影响进行全面的综合性评价，比如大型水电建设项目、化工厂项目、垃圾发电站项目等；、如果某个建设项目对周边环境可能造成后①李艳芳，“论我国环境影响评价制度及其完善”，《法学家》， 年第  期，第 ～ 页。②杜丽，冯秀娟，“环境影响评价法在环境影响评价中的作用”， 《资源与人居环境》， 年  期，第 ～ 页。 果较轻、属于可控范围内的不利影响，那么应当编制环境影响报告表，并对该项目之于环境影响进行常规性评价，比如电子器件制造、自来水生产和供应、加油加气站新建扩建；、如果某个建设项目对周边环境可能造成的影响很小、甚至没有影响，那么应当填报环境影响登记表，并对该项目之于环境影响进行简单评价，比如豆制品制造、乳制品制造、电器机械及器材制造等。①二、环境影响评价制度的发展世纪以来，随着工业化进程加速发展，温室效应、生态破坏、水体污染等全球环境污染问题日益严重，英国伦敦烟雾事件、日本水俣病事件等全球环境公害事件也频频发生，人类开始反思并探索减少环境污染，保护生态环境行之有效的措施，“环境影响评价制度”由此登上历史舞台。（一）国外环境影响评价制度发展历程世界范围内，美国开环境影响评价制度之先河。年，美国制定《国家环境政策法》，标志着环境影响评价制度的正式建立。这项制度很快便被世界各国所采纳和效仿，并为各国立法所确立。继美国之后，先后有瑞典在《环境保护法》（年）、澳大利亚在《联邦环境保护法》（年）、德国在《环境影响评价法》（年）、俄罗斯在《俄罗斯联邦环境影响评价条例》（年）、日本在《环境影响评价法》（年）等世界各国相继确立了环境影响评价制度。迄今为止，全世界已有多个国家建立了环境影响评价制度②。（二）我国环境影响评价制度发展历程、准备阶段①黄明健，“环境影响评价制度现状及对策研究”，《福州大学学报：哲学社会科学版》， 年第  期，第 ～ 页。②周旭红，王瑛，“我国环境影响评价法律制度特点和发展趋势”，《能源环境保护》， 年第  期，第 ～ 页。 年第一次全国环境保护会议将环境影响评价概念引入我国，我国开始对环境影响评价制度进行研究和探讨。年我国颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》规定新建、改建和扩建工程必须提出环境影响报告书，经环境保护部门审查批准后才能进行设计，环境影响评价制度以法律形式正式建立，并将建设项目“三同时”制度确立下来。①、成长阶段 年颁布的《基本建设项目环境保护管理办法》，规定了环境影响评价的程序、范围和内容等，并明确将环境影响评价制度纳入基本建设项目审批程序。 年，《中华人民共和国环境保护法》对环境影响评价制度作出更加详细的规定，提出建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的污染作出评价。年，国务院颁布建设项目环境管理领域的第一个行政法规：《建设项目环境保护管理条例》，对环境影响评价的适用范围、程序、环境影响报告书内容等作出明确规定，明确了环评分类审批要求、行业主管部门责任，提出了与环评制度配套实施的“环保竣工验收制度”， 大大提高了环境影响评价制度的操作性，并逐渐被企业认可、实施。②③、成熟阶段年《中华人民共和国环境影响评价法》正式实施，对环境影响评价制度作出国家立法，这部法律力求从决策的源头防止环境污染和生态破坏，将现行的单纯对建设项目进行环境影响评价扩展为对规划环境影响评价和建设项目环境影响评价两部分，对环境影响评价制度做了比较系统、完整和明确的规定，标志着我国环境影响评价制度走向成熟。④随后，以《环境影响评价法》为核心，《环境影响评价工程师职业资格制度暂行规定》①李艳芳，“论我国环境影响评价制度及其完善”，《法学家》， 年第  期，第 ～ 页。②张云怀，姚建玉，董西哲，“我国环境影响评价的回顾与发展”，《环境与发展》， 年第  期，第 ～ 页。③王亚男，“中国环评制度的发展历程及展望”，《中国环境管理》，2015 年第 2 期，第 ～ 页。④张云怀，姚建玉，董西哲，“我国环境影响评价的回顾与发展”，《环境与发展》， 年第  期，第 ～ 页。 《建设项目环境影响评价资质管理办法》、《环评公众参与暂行办法》、《生态环境影响评价导则》等一系列配套管理措施和法规渐趋完善，环评工程师制度开始实施，环境影响评价技术导则、行业清洁生产标准、污染物排放标准等文件编制和修订工作也有序推进，环境影响评价制度体系不断发展完善，逐渐步入法制化和规范化发展轨道。①年，随着我国经济社会的快速发展和现实需求，全国人大常委会对年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》进行第一次修订，其中最重要的一项就是取消了允许项目“未批先建”，再补办环评手续的内容，并提出要加大对“未批先建”项目处罚力度。年，全国人大常委会对《中华人民共和国环境影响评价法》又进行第二次修订，取消了环评机构资质，由原先规定环境影响评价文件需由具有资质的环评机构编写，修订为项目建设单位如果具备环评技术能力也可编写环境影响评价文件。两次修订表明我国环境影响评价制度与时俱进，不断在经济社会发展和变革中调整适应发展完善。三、环境影响评价制度的现实意义环境影响评价制度创新传统发展模式和决策方式，能有效平衡好经济发展和环境保护二者关系，实现经济效益与环境效益“互利双赢”，是实现科学可持续发展的重要推手。1、环境影响评价制度是贯彻“预防为主”原则和合理布局的重要法律制度，有利于为建设项目提供科学合理的建设依据，降低决策风险。从实质上说，环境影响评价的过程，也是认识生态环境和人类经济活动相互制约、相互影响的过程，从而在符合生态规律的基础上合理进行项目建设布局和科学决策。②一方面，环境影响评价制度对拟建设的项目对其周边环境的影响进行科学研究、论证和评估预先判估，有利于建设项目合理正确选址，并过滤淘①王亚男，“中国环评制度的发展历程及展望”，《中国环境管理》，2015 年第 2 期，第 ～ 页。②冯丹晨，“浅析环境影响评价制度”，《沧桑》， 年第  期，第 ～ 页。 汰掉一些不符合区域环境发展规划的“不合格”项目①。另一方面，有利于通过正确合理的选址为建设项目提供科学的建设依据，从而将某些建设项目对环境的不利影响减少到最小程度，并最大限度的降低决策风险。另外，基于前两点，再加上因为在建设项目的环评工作中强调公众参与，注重吸收公众对拟建设项目的意见和想法，因此，能够使得相关决策更加科学民主。2、环境影响评价制度是民事侵权法律原则在环境与资源保护法里的运用，有利于经济和环境全面协调可持续发展。环境污染侵权民事责任，一般是指自然人、法人和其他组织实施污染环境或破坏环境的侵害行为，给他人人身、财产或环境造成损失，依法应承担相应的民事责任。如《民法典》第条、《侵权责任法》第条等，环境民事责任不仅以财产权和人身权为依据，还以环境权益作为追究民事责任的依据，其实现形式不仅限于财产责任还包括停止侵害、消除影响、赔礼道歉等非财产性质责任。②而环境影响评价制度，其实质就是要求建设单位要避免对环境和他人造成损害。如果建设单位忽略环评，造成了损害事实公众环境权益被侵害，则公众可寻求环境侵权救济，提起环境侵权公益诉讼，追究建设者和开发者的民事责任，倒逼他们承担相应财产和非财产民事责任，积极守法，履行环境影响评价义务，并采取有效措施控制新建项目污染物的排放，采用清洁生产技术，促进老污染源治理和控制新污染源产生，从而平衡好经济利益和环境利益，在协调中实现可持续的经济发展和生态环境的良好。③3、环境影响评价制度是保护生态环境的法律武器，有利于为某区域经济发展规划和方向提供科学依据。环境影响评价制度是保护生态环境，实施可持续发展战略的重要法律武器之一。传统经济发展模式，往往只重视经济效益而忽略环境效益，采取的是以牺牲资源和环境作为代价推动经济发展的不合理方式，由此带来经济发展但环境质量下降的后果。对于某①杜丽，冯秀娟，“环境影响评价法在环境影响评价中的作用”， 《资源与人居环境》，20 年  期，第 ～ 页。② 孙婷，“略论环境污染侵权民事责任”，《法制与经济（上旬刊）》，2014 年第 6 期，第 84～ 页。③深 圳 市 人 居 环 境 委 员 会 ， “  月  日 市 人 居 环 境 委 政 企 通 活 动 向 企 业 介 绍 和 通 报 的 内 容 ” ，    !， 年  月  日。 些区域经济社会发展而言，环评制度要求所有经济开发活动实施环境影响评价，科学把握区域的环境特征和环境容量，弄清该区域的环境现状，以及项目建设将对该区域可能产生影响的范围和程度，在此基础上有助于优化设计方案，制定契合客观规律、布局合理的工业发展规划以及切实可行的经济发展规划，使得区域开发活动与生态环境保护相统一、相适应①，避免区域性经济效益和环境效益失衡发展以及出现“环境公害”。四、我国环境影响评价制度的实践状况（一）关于我国环境影响评价制度的实施成效从世纪年代开始发展至今，我国环境影响评价制度已逐渐被社会各界广泛接受和认同，在推进我国生态环境保护中作用凸显，对我国经济社会发展更是起到了举足轻重的作用。以“十二五”期间为例，主要表现在： 、项目环评文件审批不断强化。“十二五”期间，原环保部围绕《环境影响评价法》相关规定要求，进一步严格环评审批，共对个不符合相关环评审批条件的重大项目予以责令停止，总投资约多亿元，涉及煤炭、电力发电、机械制造等行业，其中包括鞍钢集团鞍千矿业有限责任公司采区二期扩建工程、钦州热电厂一期工程、五矿营口中板有限责任公司铁前设备改造项目等重点大型项目。②、规划环评和战略环评持续推进。“十二五”期间，原环保部共开展多项规划环评，并优化调整了个产业园区的重点产业战略布局、发展规划、目标定位等；先后成功完成广西北部湾经济区、黄河中上游能源化工区、成渝经济区、环渤海沿海地区和海峡西岸经济区五大区域的战略环评，中部地区发展战略环评和西部大开发战略环评，并有针对性地制定了项指导性意见；流域综合治理与开发工作中，取消了多个梯级电站和个水库建设①冯丹晨，“浅析环境影响评价制度”，《沧桑》， 年第  期，第 ～ 页。②曹红艳，“我国生态环境保护取得哪些明显成效—访环境保护部部长陈吉宁”，《农业经济与科技：农村产业化》，2015 年第 10 期，第 ～ 页