市场失灵与政府失灵研究摘要：在提供公共物品上的市场失灵和志愿失灵, 促使人们把提供公共物品的责任推给政府。公共物品的提供不是通过市场机制, 而是通过投票机制和协商民主等反映出来的, 但即使这些机制能够准确反映公民的需求偏好,政府在公共物品供给和生产方式上因循守旧, 同样会导致政府失灵。实行政府治道变革, 吸纳营利组织和非营利组织参与公共服务的供给与生产, 并在生产中采用契约、外包、代币券等市场手段, 将是避免政府失灵、促进公共产品提供最优化的重要选择。关键词：市场失灵; 偏好表达; 治道变革我们要讨论的问题是公共产品的提供, 重点是研究在公共产品提供中市场失灵、志愿失灵和政府失灵以及纠正失灵的途径, 目的在于寻找公共产品提供的最优化选择。一、市场失灵社会产品可以划分为公共产品（又叫公益物品）和私人产品（私益物品）两大类。市场交换制度可以很好地解决私人物品的供给问题并通过这种解决促进整个社会的福利, 市场可以解决个人对私益物品的需求偏好问题, 尽管有时这种需求偏好的反应是滞后的, 因为消费者需要什么就去购买什么, 这没有什么可以隐瞒的, 但是, 市场不能准确反映、也无法解决下列公共产品问题: 环境污染（负外部性）、基础科学研究、教育卫生问题（正外部性）、失业问题（私人投资的无效率)、市场造成的分配不均、垄断等等。尽管市场交易方式可以解决部分公共品的供给问题, 比如外部性的治理可以通过协商得到解决, 企业生产化工产品, 排出的污水污染了周围的鱼塘, 导致养鱼的商家遭受损失, 可以通过协商的途径, 由污染企业赔偿被污染商家一定数额的现金, 这些现金足以弥补由污染企业给鱼塘造成的损失。但这样的假设需要相互之间达到一定的文明程度, 具有相互协商的意愿以及对协商条件的认可,如果利益相关者中有一方不遵循和平交易的方式, 不支付任何费用, 或者支付的费用不足以补偿养鱼的商家所受到的损失, 那么这种交易也只能是空想。居民之间相邻权的侵犯也属于这种情况。所以, 市场交易方式解决外部性问题, 通常适应于公民文明程度较高的地区以及市场经济发展比较成熟、人们习惯于利用和平交易解决问题的地区,像在我国刚刚发展市场经济的发展中国家, 不能指望它成为解决外部性问题的主要方式。就是像诺贝尔奖获得者 R·H·科斯在《社会成本问题》中所举的英国的例子, 多数也是通过法院的判决解决的, 而不是他所提倡的市场方式解决的。况且, 市场经济的自由竞争所必然导致的垄断现象, 不是市场主体相互之间的协商可以解决的, 在这里表现出来的是 “强者优先”的丛林法则。工厂排出的污水污染了河流, 汽车排出的气体污染了空气, 给人们的生活造成了负外部性, 没有实施污染的社会主体如果与造成污染的行为主体谈判解决污染问题, 一方面成本太高, 另一方面也往往难以达成协议, 每个制造污染的主体在享 受收益私人化的同时, 却在造成成本的社会化, 他们任何一个制造污染的主体都没有动力参与污染的治理, 他们在享受“搭便车”给自己带来的好处, 即使组织号召人们参与污染的治理, 但每个制造污染的主体在自我利益最大化追求下的参与, 也不可能产生出治理污染的最优水平。这些都说明市场在这方面是不完美的, 适应范围是有限的。我们的基本假设是, 市场无法解决的这些公共产品问题只能通过非市场化的方式得到解决, 非市场选择包括非营利选择和政府选择, 它们都是为了提供公共产品而存在的, 但又各不相同。非营利选择尽管具有人性化、信誉较好、较有专业性等等优点,但它往往由于资金不足、缺乏强力后盾而导致志愿失灵。自古以来, 政府好像就是为了解决这些问题而生的, 这些问题的存在、公共品和公共服务的提供也就为政府的存在提供了自然的解释。也就是说, 自古至今, 政府以其合法使用暴力和征税的手段在提供公共物品、保障社会的公平、正义和秩序、消除市场的负外部性方面具有其他共同体所不具有的特点和优势。二、政府失灵但事实上, 政府在公共物品的供给中也不是万能的,政府也存在失灵。政府代表性中的失灵。政府只能代表中位选民的需求, 难以满足普遍需求。马克思在 《德意志意识形态》中就说过, 国家是虚幻的共同体形式,84 国家总是作为独立的东西而与单个的个人相对立,不能从根本上普遍地代表每个个人的利益和价值追求, 也不可能普遍地满足每个个人的需求偏好,而且由于政府财政能力的有限性, 政府对于公共物品的供给倾向于反映中位选民的偏好, 即使再普遍化的政府也只是追求和维护最大多数人的利益, 而不是每一个人的利益或不分彼此的所有人的利益。于是, 一部分人对公共物品的超额需求得不到满足, 另一部分人的特殊需求也无法得到满足, 没有组织化的公民的需求往往得不到重视, 个别公民的公共服务需求很少能得到政府的回应（政府关心的是大多数公民的需求偏好, 或者是诸如人大代表、政协委员、政府官员、社会知名人士等对政府决策有影响力的人物的需求偏好），即使组织化的公民在规模和影响力没有达到一定程度时依然是弱势群体而也无法影响政府决策。政府信息不对称所导致的失灵。市场主体可以根据产品的销售把握消费者的需求偏好, 从而生产出适销对路的产品及服务。公共产品的提供也是这样, 但它需要公共产品的提供者本身搜集这样的信息, 如果公民消费者出于个人利益考虑不愿意袒露自己真实的需求偏好, 或者政府作为公共产品的提供者不注意搜集公民的公共品需求信息,以长官意志代替公民意志, 就可能导致政府失灵。由于信息不对称所导致的政府失灵还存在另外一种情况: 在公共产品供给中, 作为供给者、生产者和消费者是分离的, 作为供给者的政府要了解公共服务的质量, 需要公共服务的消费者提供信息, 但是, 有些消费者可能并没有评价公共服务质量的能力, 有些消费者担心负担过重而提供公共产品需求的虚假信息, 这就导致公共服务的供给者与生产者的信息不对称, 而作为公共服务供给者的政府也就无法准确把握公共服务的需求情况和根据这种需求情况制定科学的决策。 公共选择的盲区、福利危机、自利性所导致的失灵。即使政府准确反映了居民的需求偏好, 由于政府决策能力和财力的有限性, 也难以满足所有居民的公共服务需求。政府不是神, 不可能无所不能、无所不知, 信息不对称、能力有限往往导致公共物品提供上的失灵和公共选择的盲区。政府存在的危险就在于 “在控制机关中存在普遍的无知和无能, 或者更温和地说, 缺乏足够的智力资格”。“公共选择的盲区”加上政府在公共物品生产上自利动机所导致的 “寻租”行为、不计成本以及长期充当“冤大头”所导致的公共福利的危机, 政府资源的有限性等导致政府不能有效供给公民所需的全部的公共物品, 它只能提供其他组织无法提供的公共物品 ( 如国防、法律、外交等) , 就是政府在福利方面的政策非常完备, 像北欧福利国家那样对社会成员 “从摇篮到坟墓”的关怀备至, 也迟早会暴露出自己财政负担过重、效率低下、长官意志、缺乏回应、甚至压抑人们生产积极性等弊端面对公共品提供中的政府失败促使政府在提供公共产品和公共服务上的政府治理变革, 而这种变革首先要从激励公民表达自己的真实偏好需求, 从公民需求偏好程序设计和偏好整合开始, 这是政府做出科学决策的、避免政府失灵的切入点。三、偏好表达程序及个人偏好的整合首先是设计偏好表达程序。公共选择理论认为: 政治市场类似经济市场, 选票相当于货币, 选民相当于消费者, 政治家相当于企业家, 选举制度相当于交易制度。每个选民和政治家在政治市场上的行为和在经济市场的行为一样, 都要进行相同的计算, 计算成本和收益, 然后决定自己的行动。如果制度设计有利于公民的偏好表现, 那么, 政府的决策成本就会降低。投票规则被认为是整合个人偏好的重要手段, 个人通过投票输入偏好, 就可以从数量上显示出公民偏好的结果。问题是, 选举、投票中的一致通过规则、多数通过规则难以准确反映公民的需求偏好, 由于选民需要花费成本搜集政治家的信息, 而且投票人越多, 自己的选票能够左右选举结果的可能性就越小,民主权利就越小,所以, 一些选民在权衡成本收益后往往采取理性无知的态度, 对投票漠不关心, 或者干脆不去投票,导致政治冷淡主义, 在一些情况下, 投票选举往往又会被强势集团所操纵, 一般公民被迫违心表达自己的偏好; 政府通过个人偏好的表达, 决定公共产品的提供, 决定对享受公共产品消费的公民的征税、收费额度, 这样,一些人害怕增加经济负担往往拒绝表达自己真实的需求偏好, 这些情况都导致公民的需求偏好表达失真。可见, 投票选举具有无效率、信心失真、被操纵互相欺骗等等弊端, 难以准确反映公民的需求偏好和根据需求偏好提供公共服务。近年来, 在反思选举制度弊端的同时, 协商民主的优势日益显现。它是在坚持公共理性的前提下, 既尊重多数、又尊重少数的偏好表达机制。在假设所有利益相关者都有权参与协商, 所有参与协商的主体一律平等, 协商的程序公开公平公正,没有强势集团对弱势群体的任意操纵和摆布, 在假设所有这些条件存在的情况下, 它可以把各方面的意见通过协商的形式准确表达出来, 这样, 公民的偏好聚合就可以比选举民主更进一步显示公民 表达的愿望, 因为这是多元博弈达成的协议和谅解, 它将比政府主观作出的决策更民主、更符合民意并降低执行成本。另外, 在我国, 每年定期召开的两会、人大代表、政协委员的提案, 闭会期间人大代表和政协委员及其他各界人士提交的调研报告, 社区协商议事会、听证会、通过互联网征集市民的公共服务建议、信访等渠道、市长接待日、局长接待日等也是聚集公民需求偏好方面的重要方式,它们在教育、卫生、环境污染的治理、棚户区、城市角落治理、社会保障机制、社会财富的再分配、促进就业等公共产品的提供中, 都显示出偏好聚集独一无二的作用。四、政府角色定位及统和主义关系模式公民偏好聚合机制的设置, 是政府准确掌握公民对公共物品和公共服务的需求偏好 , 制定科学的公共产品提供决策的基本前提。但是, 提供完美的公共产品及公共服务, 仅有信息的准确把握是不够的, 还要涉及到政府角色定位及建立与营利组织、非营利组织的合作伙伴关系的问题。因为, 只要传统的体制机制不变, 只要仍然采取大福利的政府供给模式, 采取政府垄断公共服务供给和生产的模式, 任何公民偏好聚合机制的改变都难以达到公共利益最大化的效果 , 这种把供给和生产集于一身的公共产品提供机制多半会影响公共产品提供的效率和回应性。政府失灵说明政府不是万能的, 市场经济下的政府不应再是惟一的治理者, 治理者的成分应是多元的。所以, 在准确把握公民需求偏好信息的基础上, 必须打破传统的公共产品和公共服务提供范式,下放和转移政府的权力, 向其他社会组织释放、转移、委托更多的政府职能和资源, 划定自己的行动边界, 强调自己资源、责任和能力的有限性, 这样政府才能有精力和能力提供政府所应提供的公共产品, 比如国防、治安秩序、法律、政策等纯公共产品。政府既不能充当市场中的经营者, 用公共权力扭曲市场规则和公平竞争, 也不能用公共权力覆盖社会领域, 充当社会无所不管的全职监管者。今后政府将定位为公共产品和公共服务的供给者而不是生产者、掌舵者而不是划桨者、监管者而不是主管者, 开放政府管理边界,吸纳 NPO 和营利组织参与社会治理和 “协作生产”公共服务, 通过释放和转移部分职能给社会组织建立政治社会与公民社会的和谐关系, 以实现公共管理、公共服务提供与生产的单中心秩序到多中心秩序的转变。通过政府权力向社会的流动, 建立政府主导, 多方参与的公共服务提供机制, 发挥市场手段( 契约、委外、代币券) 和非营利手段在公共产品和公共服务中的功能替代作用, 通过发挥政府和 NPO、市场的优势弥补各自的缺陷, 以增强消费者选择的力度和公共服务的效益。（一）政府与民间组织的合作关系是现代政府治理变革的重要内容。早在上世纪 90 年代, 世界银行就曾把有效地利用非营利组织当作提高公共服务效率的重要内容。通过自主化和个体化的社会主体为了实现自身利益和表达诉求的自愿联合, 非营利组织在一定程度上掌握着社会, 它一方面承接了政府改革中转移的事业的和社会的职能, 另一方面通过其公益性的服务构筑着初级社会秩序, 在政党和政府服务不到位的地方, 它发挥着公共服务功能替代的作用。实际上这是一种双向的关系 依赖: 政府对民间组织存在功能替代依赖, 民间组织对政府则存在权力依赖、资源依赖, 通过双向依赖关系为社会提供最优化的公共产品。这样说来, 只要民间组织秉承服务社会而不是掌握政权的价值理念, 它就会成为政党和政府的合作伙伴, 从而建构国家与社会的统合主义模式。在这种关系模式中, 把非营利组织的作用纳入公共服务体系并通过非营利组织动员、整合社会, 促使其参与公共产品生产、构筑有效的公共治理体系就是政府治道变革的重要内涵。（二）政府需要吸纳市场力量参与公共服务生产和公共治理。不仅市场需要政府, 政府也需要市场组织。国家与社会的统合主义模式广义上当然也包括国家与市场的合作伙伴关系, 这种合作伙伴关系不仅包括通过企业缴纳的税收维持和支持政府的生存、公共管理和公共服务的需要, 而且对于调动市场组织设立商会、行会、基金会、建立志愿服务组织, 参与社会治理和社区治理, 对于分散政府管理的责任、减轻政府管理社会的负担, 对于构建社会主义和谐社会的局面都将起到不可忽视的作用。可见, 政府治理变革就是变原来在提供公共物品上的市场失灵、志愿失灵、政府失灵为多方面到共赢, 这种状态是通过克服各自缺陷, 发挥各自优势建立起来的。每个主体都是作为有缺陷的不完全的主体出现的, 单独一个主体都无法解决所面临的公共产品的提供问题, 都没有解决所有这些问题所需要的信息和能力。在共同目标支撑下,所有主体的协作和良性互动将会在公共服务的提供中产生 1+1>2 的结果, 这就是协作所产生新质的生产力, 一种单个力量永远无法达到或者只能通过长久得多的时间才能达到的集体力。五、结论与讨论市场在提供公共产品上的失灵及传统政府体制在提供公共产品上的失败是推动政府治理变革的第一推动力。现代社会的政府治理变革就是以优化公共服务和公共产品的提供, 是以提高政府绩效、建立和谐社会秩序为目标导向的。在此目标之下, 不仅需要改变全能型无限责任政府的理念和政府提供大福利的理念, 不仅需要政企、政事、政社分开, 更需要政府、营利域和非营利域的密切合作和良性互动。这样的互补机制既可以弥补市场失灵、志愿失灵, 反过来, 也可以弥补政府失灵, 得到的将是三大社会板块的和谐发展。但这样的“政府再造”运动涉及到下列的条件依存：一是公共产品的界定, 公共产品不仅取决于自然的非排他性和非竞争性, 更多地将取决于制度安排, 不顾生产力水平人为地扩大其规模, 把一切都当成公共产品, 像计划经济时期那样, 更极端的做法像 “大跃进”时期的情形, 只会造成生产力的极大破坏, 但如果为了追求效率而把一切公共品的供给都推给市场, 则只会剥夺弱势群体的受教育权和健康权, 造成社会两极分化, 影响社会和谐与发展; 根据生产力水平界定公共产品的供给范围是政府治道变革的首要条件。二是政府定位本身的转变, 要由过去计划经济体制下 “保姆型”的 “经济建设型政府”、 “管制型政府”向市场经济条件下 “守夜人”、有限责任的“公共服务型政府”转变, 政府职能集中于国防、司法、教育、卫生、 环保、社保、公共工程等公共产品和公共服务的提供。在这个过程中,政府要重视公民偏好表达机制的建设,通过公民偏好的收集,为提供公共产品的科学决策奠定信息基础。三是政府治理方式的转变,释放部分权力和资源给非营利组织和营利组织, 赋予它们捐赠的权利和接受捐赠、提供公益服务的权利; 同时把企业精神引入公共服务的供给和生产, 政府主要是承担供给角色而不是生产角色, 利用价格机能, 通过契约和委外吸纳非营利组织和企业参与公共服务的决策和生产, 以降低服务成本,提高公共服务绩效。四是建立 “统合主义政府”, 社会 “三大板块”的分化和有能力承担公共服务职能只在可能性上构筑了多中心的治理和多中心的社会公共产品提供秩序,在现实性上, 三者还必须建立 “统合主义”关系模式, 建立亲密的合作伙伴关系, 并通过这种关系构建 “小政府、大社会”的目标格局, 变政府唯一权力中心和唯一责任中心为社会治理多中心和社会责任多主体, 进一步说, 就是通过政府治道变革, 把市场可以做并能够做好的事情交给市场, 把非营利组织能做并能够做好的事情交给非营利组织, 政府不仅要退出市场微观领域, 也要退出社会领域,拓展市场和社会的自主活动空间, 调动和发掘市场和社会在提供产品方面的一切活力。前提则是政府对非营利组织的关系模式, 这种关系模式不仅是管理和服从, 而且也是在民间组织不失其社会性的前提下的合作伙伴关系, 政府通过善于利用民间组织资源、整合这种资源, 形成有效的互补错位关系。 参考文献：〔1〕陈云文选(第 3 卷)[ M] . 北京: 人民出版社, 1995.〔2〕“小平您好”是这样诞生的[ N] . 中国青年报,2004- 08- 11.〔3〕林庭芳. 邓小平的一个世纪[M]. 武汉:湖北人民出版社,2004.