论信赖保护原则信赖保护原则是指行政相对人或第三人对行政主体的行政行为的确定性形成合理信赖，且这种信赖值得保护时，行政主体不得变更、撤销或废止该行政行为。如因公共利益需要或者行政行为违法而确需变更、撤销或废止，必须对行政相对人或第三人造成的损害予以补偿或者赔偿。2004 年 7 月 1 日起生效的行政许可法首次在我国行政法领域引入了信赖保护原则，主要体现在该法第 8 条和第 69 条的相关规定。但信赖保护原则是否只适用于行政许可行为呢?从学者对信赖保护原则的定义我们也可以看出来信赖保护原则并非只是行政许可法一个部门法所独有的原则，而应该是规范各种行政行为的一个普遍原则。事实上，已经有学者撰文指出了行政指导适用信赖保护原则的必要性和可能性。本文拟就一个更具争议性的问题，行政合同是否适用信赖保护原则进行一番探讨。一、行政合同的特征由于尚未制定专门的行政合同法，行政合同在我国存在与否的问题在理论上至今仍有争议，但从现实来看，行政合同的存在乃是不争的事实。典型的如国有土地使用权出让合同，虽然具有一般民事合同的部分属性，但城市房地产管理法也规定了对以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。等与民事合同的原则显然相违的条款。除此之外，我国实践中尚存在的行政合同主要包括：全民所有制工业企业承包租赁合同、政府采购合同、粮食征购合同 、公共工程承揽合同等。这些合同都带有强烈的行政色彩而与一般的民事合同迥异，不能完全适用合同法的规定。与民事合同相比较，总结行政合同的特征主要是以下几点：1、一方当事人必定是行政机关或其他行政主体。2、以履行行政职责为目的，是行政机关履行职责的一种方式、手段。这与一般合同的签订者签订合同是为了满足自身需要显然不同，也正因为如此，并非所有行政机关为一方当事人的合同都归为行政合同。例如，行政机关为办公之用而签订购入纸张、笔墨、电脑的合同，此合同与其某个特定的行政职责目的没有直接的关系，而只是行政机关自己日常运转的需要，因此不是行政合同，而应适用合同法。只有那些行政机关以履行行政职责为目的的合同才是行政合同，行政机关在行政合同中的优益权正是基于此目的而产生的。二、行使行政优益权须以公共利益为目的正是由于行政优益权的存在，使得人们不禁对信赖保护原则在行政合同领域的适用产生了怀疑，同时行政机关也很容易想当然地利用行政优益权的名义出尔反尔，行侵害相对人合法利益之事。笔者认为，行政优益权的行使必须以公共利益为目的，因此，行政优益权的存在并不能排除信赖保护原则 在行政合同领域的适用。具体分析行政优益权，其主要体现在以下几个方面：1、监督权或指挥权：这是为了维护公共利益而设置的，基于其目的产生，因而是有限度的。仅限于保障合同的如约履行，不可衍生、滥用于干预合同另一方当事人的合法经营自主权和其他正常的生产、经营及生活活动。2、制裁权：如果由于相对一方的违约导致合同解除，行政主体对另一方当事人违反合同的行为享有制裁权。相对方因不可抗力造成的不能履行合同则另当别论。3、行政主体单方面变更、解除合同的权力：这也是由行政合同的目的决定的。主要有两种情况：一种情况是由于另一方当事人拒不履行或不完全履行合同，行政主体单方面变更合同。如前所述，此时行政机关可以单方面解除合同并行使制裁权。所需要关注和讨论的是第二种情况，即由于情况发生了变化，继续履行不符合公共利益，行政主体单方面解除合同。例如，国家某一成套机床设备订货合同订立后，发现对方当事人或者其他厂家还有更先进、更适于使用的同类设备，那么行政机关可以变更合同，要求该相对方提供这种更先进的设备，或者解除合同而与有更好设备的其他厂家签订新的合同。但要注意的是，行政机关单方面变更或解除合同应以公共利益为目的。尽管有不少人认为公共利益的概念给予行政机关极大的裁量权，可能给行政机关滥用变更或解除合同的权力以可乘之机。但是 ，公共利益毕竟不失为一项可衡量的标准。例如，1999 年 4 月，国务院针对一些地方不顾农民利益，强行解除未到期的土地承包合同的问题，发出严厉禁止的通知，并批转了农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见。若公共利益真的看不见、摸不着，国务院的决定是依据什么做出的呢?可见，行政机关单方面变更合同的行政优益权是受到信赖保护原则的约束的，必须在公共利益的需要明显大于合同对方当事人利益时才能成立。由上述具体分析可以看到，尽管行政主体确实在行政合同中享有优益权，但这种优益权是有前提的，即均因公共利益而享有。除此之外，行政主体并不享有任何法外特权。法律面前官民平等，行政主体违约同样要承担违约责任。例如，河南密县政府与农民签订的粮食征购合同规定，政府方面为农户提供化肥、柴油、农技和种子等项服务项目，农民承担种粮面积、产量、上交提留和平价征购指标 。但政府有 2094 吨化肥未能兑现，结果不但县政府领导在百余名乡村干部大会上做了检讨，还向农民赔偿了 83794 元的违约金。这一案例进一步表明：虽然行政合同中权利与义务的对应、权力与权利的平衡无法用精确的量来衡量，但正所谓/公道自在人心，公共利益不是不可捉摸的，相对人的利益不是可以随便侵害的，行政和司法机关本着良心、依据常识的判断，运用信赖保护原则就足可以识别公共利益、保护行政合同相对人的合法权益不受行政机关的肆意侵害。三、行使行政优益权也须做出合理补偿即使是由于情势变更、公共利益的需要，行政机关单方面变更和解除合同给对方当事人造成的损失和加重的负担，行政机关也应予补偿。而且如果合同另一方当事人认为行政机关变更或解除合同的 理由是不成立的，还可以诉诸行政或司法救济。试想，合同相对方之所以肯与行政机关订立合同，就是为了自己的经济利益考虑。如果公共利益的实现要以牺牲合同相对方的利益为代价的话，行政合同还有什么吸引力呢?下面的案例就很能说明问题：1999 年 1 月 28 日中央电视台焦点访谈节目报道了发生在无为县镇河村的土地承包纠纷，村里强行收回农民的承包田，改为养蟹苗，理由是可以将低产田改良为高产田。但由于村里给农民的补偿费用太低，每亩每年仅补偿 180 元，而农民种粮每亩每年可收入 400 元，由此引起了承包农民的普遍不满。与此案形成鲜明对照的是 1999 年 2 月 23 日的焦点访谈节目报道了临近镇河村的巢湖钓鱼乡芦塘村也曾提前收回承包土地改为养蟹苗，但那里的农民却很高兴地接受了村委会和乡政府的决定，其中的原因就在于赔付给农民的费用是每亩每年 800 斤稻，相当于每亩每年 600 元。村委会为提高土地的使用效率而提前解除承包合同，从行政合同理论来说是为了公共利益而行使行政优益权，应该是允许的。能否获得合同相对人(承包农民)的支持其实就在于是否给予合理的补偿，是否维持了行政合同中两种利益的平衡。行使行政优益权也不能让相对方遭受不合理的损失，如果没有信赖保护原则的保障，行政合同恐怕就会失去吸引力从而根本无法存在下去。四、行政机关须为其违法承诺(或合同)负赔偿责任信赖保护原则要求不论官民都应对其自己的行为负责。如果自身行为违法导致秧及对方当事人，就必须为自己的过失付出代价，行政合同亦不例外。现举早年发生在德国的一个有影响的判例说明之 ：原告在被告的区域开办了一个木制品工厂。根据原告的设计，将在工厂的占地内建设一个生产车间，被告行政机关鉴于开办工厂将有利于增加社区内居民的就业机会，在 1971 年 12 月 23 日做出一个承诺，他将免除新建的工厂生产车间的下水道建设费用。在车间建成后，被告却又要求原告交纳下水道建设费用和临时增补费用。原告为此向德国管辖行政合同诉讼的行政法院提起诉讼。法院最终判决认为该地方行政当局(被告)本无权决定税费的减免，因此其最初做出的免除下水道建设费用的承诺是违法的，对于违法的许诺(或者合同)，因为受法律和权利的约束，行政当局当然不能履行内容违法的许诺。因此，原告交纳下水道建设费用和临时增补费用的义务不能免除，但被告须要赔偿原告因此遭受的信赖利益的损失即下水道建设费用。由此案例可见，和其他行政行为一样，行政合同因行政机关的承诺(或合同)违法导致合同无效、相对人利益受损的，行政机关也应负赔偿责任，这同样是信赖保护原则适用于行政合同的表现。综上所述，信赖保护原则乃是适用于包括行政合同在内的所有行政行为法律制度的一项普遍原则；尽管行政合同以行政优益权为其一主要特征，但行政合同相对人对行政合同的确定性形成合理信赖，且这种信赖值得保护时，行政主体仍然不得随意变更、撤销或废止该行政合同，如因公共利益需要或者行政机关的承诺(或合同)违法而确需变更、撤销或废止，必须对行政合同相对人造成的损害予以补偿或者赔偿。因此，行政合同领域同样适用信赖保护原则。 参考文献〔1〕方世荣.简论行政许可法的信赖保护原则.党政干部论坛, 2004.〔2〕王维达.论信赖保护原则在行政指导中的适用.同济大学学报, 2003.〔3〕亚琴.质疑政府采购合同适用合同法.行政法学研究, 2004.