论中国住房保障体系存在的问题与对策内 容 摘 要建立和完善住房保障制度关系到我国改革发展与稳定的大局，关系到人民群众能否安居乐业的切身利益，关系到住房货币化改革的顺利推进，意义十分重大。在国家提出大力发展保障性住房以解困居民住房问题的背景下，保障性住房必然会对现行房地产行业的发展产生深远地影响。本文从社会保障概念入手，介绍了保障性住房的分类，进一步对我国保障房现状和运行机制进行了探讨，同时深入分析了我国保证性住房存在的问题，最后提出了促进我国保障性住房发展的几点建议，以期能对我国保障性住房的发展提供借鉴。 关键词：经适房 廉租房 住房保障体系 问题 对策 中，经济适用房的运作方式主要依靠地方政府无偿划拨土地，开发商在限定利润（通常利润率为 3%）的情况下进行开发建设。而廉租房建设的资金来源主要是地方财政支出、10%的土地出让净收益和公积金增值收益的可提取部分。三、我国保障性住房存在的问题（一）缺乏完整的住房保障体系所谓完整的住房保障体系是指住房保障覆盖全部应保即保对象的住房保障体系。虽然住房保障覆盖面不断扩大，但到目前为止尚未建立起完整的住房保障体系。总的来看，还存在着缺位问题。按照现行的住房保障政策，尚有多类住房困难居民没有被纳人住房保障体系：其一，城镇常住户口以外的大量住房困难居民被排斥在保障对象之外。其二，不符合廉租住房保障条件，但又没有能力购买经济适用住房的住房困难居民实际上被排斥在保障对象之外。其三，不符合经济适用住房条件，又无力通过市场购买商品住房的住房困难家庭。这使得真正应保的对象并未得到保障，制度偏差所造成的并不是个别住房困难户得不到保障的问题，而是多种类型的住房困难居民群体得不到保障。这样，作为社会保障的基本组成部分的住房保障就无法发挥其应承担的社会保障作用。（二）供应主体较为单一保障性住房合理的多元化的供应主体体系应该是包括政府、企事业单位、社会团体 (住房互助组织等)以及居民个人在内的体系。囿于国家现行政策的限制，保障性住房供应主体的多元化程度依然不高，体系仍不健全。从供应主体来看，保障性住房的供应主体基本上限于政府，缺乏对企事业供应保障性住房的激励机制，对社会力量等非政府组织参与保障性住 房的供应更无激励机制，这不利于发挥企事业单位和社会力量集体承担或者协助政府承担住房保障的责任。虽然也有部分企事业单位以增加单位员工福利为目标参与供应保障性住房(以经济适用住房或者集资房的名义)，但一方面政府对此类行为基本上采取不支持态度，另一方面无可利用土地的企事业单位根本无从参与建设。（三）住房保障资源分配结构不合理住房保障资源分配结构的不合理主要表现在：其一，分配于产权式保障的资源过多，分配于租赁式保障的资源过少。由于偏向于产权式住房保障的保障制度设计，造成大量资源流向经济适用住房，而面向范围更广、管理更方便的租赁式保障获得的资源过少。其二，不同地区之间分配结构不合理。从目前经济适用住房以及廉租房建设实施情况看，有的地区获得的上级政府的补助资金多，有的地区获得的上级政府的补助资金少，有的地区保障性住房严重供不应求，有的地区却出现了保障性住房建成和配租后长期闲置的现象。此外，保障性住房在行业之间、单位之间也存在着分配结构不合理的问题。（四）缺乏有效的激励机制安排现行住房保障是在政府的严格管制下进行的，保障性住房建设、分配等等均严格置于政府的管制之下。住房保障是社会保障的重要组成部分，就其性质而言属于公益事业，因此要促进住房保障的发展，就必须建立相应的激励机制。保障性住房营运的目标上限是保本微利，因此就需要对社会资源流向保障性住房建设进行激励，并提供所需的政策支持，但目前无论是土地供应、建设资金的投入，还是税费政策以及其他政策，都仅仅是提供最低限度的保障， 还没有形成激励机制和有力度的系统的政策支持，并且还存在各种限制。其结果是保障性住房建设的投资不足，由此造成保障性住房的供应增长缓慢，也因此限制了住房保障覆盖面的扩大和保障水平的提高。四、促进我国保障性住房发展的建议（一）加强宣传，引导树立正确的住房消费观念随着经济的发展和社会的进步，我国城镇居民的居住水平有了很大的提高，但城镇居民住房消费观念还存在较大偏差。为此，我们要加强舆论宣传，引导城镇居民树立正确的住房消费观念。如树立梯度消费的观念、树立政府住房保障是“保障居民基本居住需要”的观念、树立买房与租房都是住房消费的合理形式的观念。（二）适度扩大住房保障范围在设计住房社会保障制度之前，首先要对社会居住情况和居民收人情况进行详细普查，以及对未来住房需求进行预测。原则上，对有能力负担住房支出的高收人人群，应当通过市场运作解决住房问题；对有部分能力负担住房支出的中等收入和部分低收入人群，政府应当给予适当援助；对最低收入和没有收入的人群，政府必须全部包起来。收入线的划分必须明确和透明，不能存在所谓的“灰色收入”的成分。随着经济的不断发展和个人收入水平的变化，收入线要进行适时调整。（三）建立和完善住房保障制度的进入、退出机制住房保障的主体，即住房保障对象的认定，看似简单而实质上是一个相当复杂的问题。从理论上说住房保障的对象是无力进入市场购买或租赁商品住房的最低收入家庭。如何来界 定最低收入家庭，目前国家还没有一个科学认定标准，建议通过以下方式辅助认定：首先要科学的划分家庭收入水平；其次应建立严格的审查、登记及征询制度，防止住房保障对象认定出现偏差；最后要建立家庭收入档案，并实行动态管理。（四）建立统一协调的保障型住房管理服务体系住房保障是政府的公共职能，因此，在相当一部分国家和地区，住房保障是由政府直接经办的。依我国的国情，也应以各级政府直接经办为宜。各城镇要有相应的组织机构进行日常工作，以目前的政府职能划分，房地产行政管理部门应承担此任，与民政部门的低保对象衔接，切实做好住房保障对象和保障住房的管理工作。从各国住房发展管理服务制度的组成和结构来看，保障型住房的管理服务制度可以分为决策协调机构、实施和管理机构、中介金融机构三个层次。这三者既相互联系又相互独立运行，成为推动住房市场良性运作的制度性保障。（五）引导房地产企业良性竞争政府对房地产企业的态度不应是房地产市场好就打压，市场低迷就出刺激政策推动，而应该在宏观经济健康发展的大格局下，不断支持房地产企业良性发展，为房地产企业提供好优质的服务。这就要求，一是要在中央统一政策下，因地制宜采取收费减免等政策，促进房地产市场平稳发展。二是要积极引导房地产开发企业主动应对市场变化，合理调整价格，促进交易活跃。继续整顿房地产市场秩序，严肃查处房地产开发、交易环节的违规行为。三是要支持房地产开发企业合理的融资需求。商业银行要根据信贷原则和监管要求，加大对中低 价位、中小套型普通商品住房建设特别是在建项目的信贷支持力度。参考文献1.何晓玲，2008：《城市低收入家庭住房保障水平模型初探》，上海房地。2.胡毓娟等，2008：《建立保障性住房运行机制》，江海纵横。3.黄贤锁，2007：《中国房地产市场的宏观调控研究》，福建:福建师范大学。4.刘玉亭，2005：《转型期中国城市贫困的社会空间》，北京:科学出版社。5.卢沃明，2007：《关于我国住房保障体系的研究》，广州:暨南大学。6.吕俊华，2002：《中国现代城市住宅》，北京:清华大学出版社。7.任会斌，2009：《廉租房难题》，瞭望。8.宋俊芳，2008：《中低收入家庭住宅供需市场研究》，济南:山东师范大学。9.伍冠玲，2008：《关于我国住房保障模式选择的思考》，上海房地。10.谢文蕙，2008：《城市经济学》，北京:清华大学出版社。 目 录一、社会保障概述...................................................................................................1（一） 社会保障定义...............................................................................................1（二）保障性住房分类.............................................................................................1二、我国保障性住房体系研究...................................................................................2（一）我国保障性住房的现状...................................................................................2（二）我国保障性住房的运行机制.............................................................................3三、我国保障性住房存在的问题................................................................................4（一）缺乏完整的住房保障体系................................................................................4（二）供应主体较为单一..........................................................................................4（三）住房保障资源分配结构不合理..........................................................................4（四）缺乏有效的激励机制安排................................................................................5四、促进我国保障性住房发展的建议..........................................................................5（一）加强宣传，引导树立正确的住房消费观念..........................................................5（二）适度扩大住房保障范围...................................................................................5（三）建立和完善住房保障制度的进入、退出机制.......................................................5（四）建立统一协调的保障型住房管理服务体系..........................................................6（五）引导房地产企业良性竞争................................................................................6 参考文献................................................................................................................7 论中国住房保障体系存在的问题与对策 一、社会保障概述（一） 社会保障定义中外各国对社会保障的诠释都存在或多或少的差异，比如英国学者贝弗里奇认为社会保障是指人民在失业、疾病、伤害、老家主死亡、薪资中断时，予以生活经济的保障，并辅助其生育婚丧的意外费用的经济制度；经济学家艾哈德认为；社会保障是为竞争中失败者或失去竞争能力者提供基本保障的具有互助性的安全制度；日本学者森井利夫认为社会保障是指对疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、多子女及其他原因造成的贫困，从保险立法和直接的国家负担上寻求经济保障；我国学者侯文若认为，“社会保障可以理解为对弱者实施救助，使之享受最低生活，对暂时和永久的失去劳动能力的劳动者实行并使之享有基本生活，以及对全体公民普遍实施福利设施，以保证福利增进，实现安定，并让每个劳动者乃至公民都有生活安全感的一种社会机制。综合多种说法，对社会保障的定义为：社会保障，是指国家和社会在通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。中国的社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。其中，社会保险是社会保障的核心内容。（二）保障性住房分类保障性住房是社会保障体系的重要组成部分，它是与商品性住房（简称商品房）相对应 的一个概念。保障性住房是指一个国家或地区政府和社会为满足中低收入家庭的基本居住需要，限定了建造标准和销售价格或租金标准，起社会保障作用的住房，包括供应、分配、补贴协调机制等要素。保障性住房主要具有两大特点：一是它通常是根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用；二是政府对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予严格地限定，使其起到社会保障的作用。最早的保障性住房体系包括了三大部分，即廉租房、经济适用房和存量公房。廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的“双困”家庭提供的社会保障性质的住房。经济适用房按照 1994 年国家《城镇经济适用住房建设管理办法》的定义“经济适用住房是指以中低收入家庭住房困难户为供应对象，并按国家住宅建设标准（不包括别墅、高级公寓、外销住宅）建造的，具有社会保障性质的普通住宅 。土地供应原则上实行划拨方式；公房是指国家（中央政府或地方政府、城市政府）以及国有企业、事业单位投资兴建、销售的住宅，在住宅未出售之前，住宅的产权归国家所有。公有住宅主要由本地政府建设，主要向本城市居民出租出售；由企业建设的住宅，向本企业职工出租出售。二、我国保障性住房体系研究我国对保障性住房的探索已有十几年的历程了，但其得到中央、地方政府和全社会的重视却是近几年的事。在 2007 年的中共十七大上，胡锦涛总书记提出“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，同时，提出了“健全廉租住房制度， 加快解决城市低收入家庭住房困难”的要求。而在 2008 年的两会上，住房保障体系作为一个独立条目，首次写入政府工作报告。保障性住房制度有力的促进了住房制度改革，对社会矛盾的缓解起到了积极的作用。（一）我国保障性住房的现状早期的保障性住房主要是指廉租房、经济适用房和存量公房。自 1998 年起，国家启动住房改革，取消了福利分房制度，开始实行住房分配货币化。因而，自此之后市场上已经没有了存量公房的供应。。1. 廉租房的现状我国从 1998 年提出建立廉租住房构想至今，中国廉租住房制度已经走了 12 年的历程，已取得较大成效。数据显示，截至 2006 年底，全国 657 个城市中已有 512 个城市建立了廉租房制度，占总数的 77.9%。全国累计已有 54.7 万户低收入家庭，通过廉租住房制度改善了住房条件。仅 2006 年，新增的受益家庭就达 21.9 万户。但总体说来，各地区的发展是很不平衡的:沿海发达地区和经济发达城市走在了前列，有的城市己经建立了相对完善的符合本地实际的廉租房制度；中部地区相对落后，部分城市已经开始了初步的探索；西部部分贫困地区因为各方面的困难则还没有起步。我国廉租房制度建设自起步以来，虽然已经取得了一定的成效，但依旧存在一些问题。据建设部测算，目前全国仍有人均建筑面积 10 平方米以下的低收入住房困难家庭1,000 万户，占城镇家庭总户数的 5.5%。建设部、民政部的一项调查显示：全国城镇低保家庭中约有 400 万户住房困难，截至 2009 底解决了 26.8 万户，仅占城镇低保家庭的 6.7%，占全国住房困难家庭的 2.68%。总体上看，廉租住房的覆盖面仍然较小。同时，由于流动人口增加、住房结构调整还不到位、原有公有住房大部分已经房改出售等原因，适合廉租户的小户型租赁住房供应总体短缺，部分城市严重供不应求。2. 经济适用房的现状我国经济适用房的产生是伴随着我国住房制度改革应运而生的，经过几十年的发展，建设规模不断扩大，对保障民生，推动住房体制改革起到了重要作用。从经济适用房和商品房的新开工面积来看，2000-2003 年，经济适用房的新开工面积稳定的保持在 5,300 万平方米以上，自 2004 年开始，经济适用房的新开工面积迅速减少，到 2005 年，达到最低水平 3,513.4 万平方米；商品房的新开工面积从 2000 年到 2008年，开工面积迅速增长，且在 2008 年达到最高值 102,553.3 万平方米。由于经济适用房受诸多开发条件的制约，而且利润率低，开发商的建设激情不高。综合各地区的统计数据来看，经济适用房的开发规模在整个房地产开发规模中所占的比重普遍偏小，而作为经济适用房市场消费主要群体的中低收入阶层占到了总人口的 70%左右，是一个巨大的群体，仅占商品房开工面积 5.12%的经适房不能满足广大中低收入者的需求。特别是 2004 年以后，无论是销售面积还是新开工面积都没有达到 10 个百分点，这远远不能满足占我国人口总数的 70%的中低收入者的购买需求。（二）我国保障性住房的运行机制我国完整的保障性住房运作机制包括廉租房和经济适用房应遵循的总体原则、管理机制（准入门槛、退出机制）、运营机制（资金来源、建设模式）等。建立一整套保障性住房系 统工程对完善社会保障体系具有积极而深远的意义。1. 总体原则按照《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24 号）、建设部等九部委发布的《廉租住房保障办法》（建设部令第 162 号）和建设部等七部委发布的《经济适用房管理办法》（建住房[2007]258 号）的文件精神，我国保障性住房的建设以全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会为目标，以低收入家庭住房困难群众为保障对象，建立健全城市廉租住房制度，大力改进和规范经济适用住房制度，加大旧城改造、棚户区改造的力度，使低收入家庭的住房条件在“十一五”期末得到明显改善，同时使农民工等其他城市住房困难群体的居住条件也得到改善。2. 管理机制保障性住房的管理机制主要分为准入门槛和退出机制。根据不同地区的实际情况，各地对廉租房和经济适用房须分别确立了不同管理机制。真正做到切实保障城镇中低收入家庭住房权利的前提是对保障性住房主体的认定。重要的是甄别申请受保障家庭的真实收入水平。这就要求我们健立和完善住房档案系统、个人信用系统，同时需要政府对住房保障对象进行严格的审查与监管。3. 运营机制建立保障性住房运营机制需要确立合理而充足的资金来源和完备的建设模式。我们应充分利用市场经济，加快保障性住房的运营，从而更好的为城镇中低收入家庭提供更多的保障性住房。我国保障性住房的资金来源主要还是以地方财政投入为主，中央财政投入为辅。其