住房公积金有关法律问题探讨开题报告毕业设计（论文）题目：一、 选题的目的和意义1978 年以后，我国进行了以市场化为方向的经济改革，这使得与计划经济相适应的住房保障体制弊端突现。1999 年 4 月国务院发布并施行《住房公积金管理条例》，标志着我国住房公积金管理步入规范化、法制化轨道。经过十多年的发展，住房公积金制度已逐步在全国建立、发展起来，成为我国社会保障体系的重要组成部分。但由于建立的时间不长，住房公积金制度存在着诸多缺陷：住房公积金性质不清晰；住房公积金管理机构权限不明；住房公积金利率单一且利用率低；适用群体狭窄，未能有效保证中低收入者利益等诸多问题日益突显。面临各种问题的住房公积金制度亟待完善。二、 研究的重点内容本文运用经济法的基本原理，通过对我国住房公积金制度的分析，结合相关制度成熟的国家的经验，提出完善的建议，并试图探索住房公积金制度发展的基本思路，为推动其良性、健康发展提供制度保障，供立法参考。 的住房问题，解决无房职工的资金困难，已有住房的职工缴存的住房公积金在资金方面为无房职工提供了帮助，体现了住房公积金的互助性。第二，职工住房公积金从利益汇报和使用成本来看，都是比较低的，具有义务性和支援性。在住房公积金的具体运作方面，无论是储蓄还是贷款，其利率都低于同期商业银行的存款和贷款利率，属于政策性储蓄和政策性贷款，这是住房公积金互助性的最根本体现。随着职工生活水平和收入水平的提高，职工对自己的住房条件会提出新的更高的要求，即使是现在的有房户，将来也许需要重新建造、购买、大修住房，也许会遇到资金不足的困难，在这种情况下，他们也可以从住房公积金中得到贷款。这就是说现在帮助了别人，将来就可以得到别人的帮助。1.2.3 长期性国务院《住房公积金管理条例》规定，每一个城镇职工自参加工作之日起至退休或者终止劳动关系的这一段时间内，都必须缴交住房公积金。住房是一种耐用的、价值很高的生活资料，它的使用期限长达 50至 70 年，市场价值从几万到几十万不等。这种价值很大的商品，要求每一个职工在很短的时闻内筹集起来是相当困难的。解决的办法就在于透过职工低水乎和可承受的长期性住房储蓄积累，积少成多，积零为整，形成赠买能力。建立住房公积金制度就是为了达到这一目的。一方面，10 职工个入缴存的公积金占其工资额的比例不高，在职工可以承受的范围内；另一方面，通过职工长期每月按时交纳，到一定年限后，积累起来的资金数量相当可观。可见，通过住房公积金制度，每一个只在其法定的劳动能力的工作时间内，都交纳一定数量的住房公积金，可以较好地解决职工在住房方面所存在的积累与消费的矛盾，即通过职工住房公积金的长期积累和储蓄，解决住房资金上的困难。1.2.4 政策性住房公积金是住房制度改革的产物，是在改革旧的住房分配过程中，根据国家政策规定而建立起来的一种制度。住房公积金的建立要依据国家的政策规定，管理也要依据国家的政策严格管理。1.2.5 义务性根据国务院《管理条例》规定，单位有为在职职工缴存住房公积金的义务。职工个人也有依法缴存的责任，同时职工只有缴存住房公积金，才有权享受住房公积金补贴。1.2.6 普遍性依照《住房公积金管理条例》第二条的规定可知，城镇所有单位和职工都应该参加住房公积金制度。只要是住在城镇的在职职工，无论其工作单位的性质如何，无论其家庭收入的高低，无论其是否已有住房，11 都必须按照国家的有关规定交纳住房公积金。住房公积金的普遍性是由建立住房公积金的性质和目的所决定的。这是因为，建立住房公积金的目的在予解决城镇职工住房问题，而住房建设需要大批的资金，在国家停止对职工进行住房实物分配和实行住房分配货币化以后，职工住房建设的资金主要依靠职工自身的积累和单位的补贴，这就要求所有职工按规定的比例每月交纳一定数量的公积金，以做到积少成多，变分散于集中。1.2.7 强制性职工住房公积金是每个单位和职工都必须交纳的住房建设资金。住房公积金的保障性和互助性决定了它的强制性。住房公积金是用于解决职工住房问题的互助性资金，它区别予其他的投资性和储蓄性资金，在利率上低存低贷。从职工个入的经济效益来看，显然不如银行储蓄和其他类型的投资，如果按照市场的原则，则有相当多的职工不愿意交纳住房公积金。为了解决这一矛盾，就必须制定相应的政策法规来强制实行。无论职工和单位是否愿意，都必须依法缴存住房公积金。1.2.8 福利性住房公积金是国家和单位为职工提供的一种往房福利。不过这种住房福利不是实物形式，而是货币形式。住房公积金不仅要求职工按工资12 总额的一定比例缴存，职工所在单位也要按职工工资总额的一定比例缴存。单位缴交的部分是单位为职工提供的住房福利。另外，职工缴存的住房公积金免征个人所得税，住房公积金利息免缴利息税，住房公积金贷款利率低于商业银行贷款利率，这些属于国家为职工提供的住房方面的福利。1.3 住房公积金的意义1.3.1 帮助广大职工改善了居住条件住房公积金制度的根本宗旨就是为广大中低收入职工家庭在购、建自住住房时提供资金帮助。一方面他们在购、建自住住房时可以提取本人及配偶已缴存的住房公积金余额；另一方面可申请个人住房公积金贷款，不足部分还可以配套商业银行按揭贷款。据统计，截至 2010 年底，全国住房公积金缴存职工达 11184.05 万人，缴存总额 20699.78 亿元，累计为 961.17 万户职工发放个人住房贷款 10601.83 亿元，住房公积金使用率达到 72.81%。住房公积金制度建立以来，全国约有3000 万职工通过提取住房公积金和住房公积金贷款，大大提高广大职工的购房能力和住房条件的改善。1.3.2 为推进住房保障体系建设发挥重要作用住房公积金制度与住房补贴、经济适用房、廉租住房制度，构建?13 我国的住房保障体系。截止 2008 年末，各地累计上缴同级财政部门的城市廉租住房建设补充资金超过 50 亿元，已划转用于廉租住房制度建设资金 36 亿元，有效地支持了廉租佳房制度建设。1.3.3 有利于房地产业和金融业的发展近年来，随着房地产业的蓬勃发展，房地产市场十分活跃。房地产业少不了金融业的介入和支持，同样，对金融业来说，介入房地产业，开展对房产开发裔的建房贷款和居民购房贷款，是发展金融业不可忽视的重要领域。丽住房公积金制度的推行则成为键进房地产业和金融业结合的一条纽带，使两者相得益彰，大大活跃了房地产市场。房地产业的发展需要住房公积金制度，金融业的发展也离不开住房公积金制度，提高职工自住能力更需要住房公积金制度，实行住房公积金制度既利国又利民。2 国外相关制度介绍及启示2.1 新加坡中央公积金制度概述新加坡政府建立了完善的社会保障体系，包括社会保险和社会福利两部分，其中社会保险是由国家强制实旄个人储蓄的中央公积金制度构成，是新加坡社会安全制度的核心，也是中低收入者购房款的主要来源。新加坡在 1955 年 7 月建立了“奖励员工勤奋工作，每一个人必须为自14 己和他的家庭负起基本义务的强制储蓄制度，即中央公积金制度。经过40 多年的发展、完善和充实，已形成为具有多种制度相配套的一项行之有救、成绩卓著、独具特色的社会福利和保障制度，已逐步扩展到医疗、教育、住房、保险和投资等社会生活的各方面，成为新加坡重要的社会制度，对新加坡的经济和社会的发展发挥着重要作用。此公积金制度在建立之初，其基本宗旨是为退休雇员或提前非自愿脱离劳动力的雇员设立的一项强制性储蓄计划。55 岁以下的雇员及其雇主登须按薪水的一定比例缴纳公积金作为防老储蓄，具体缴费率根据生产力发展情况由中央公积金局和全国工资理事会商定。它严格规定除本人和家庭不幸事件应急之时可按规定提款之外，只能到退休年龄方可提取作为养老费用。由雇主和雇员共同缴纳，以解决雇员退休生活保障问题。随着经济的发展和公积金的不断积累，公积金的使用范围逐步扩大。公积金开始介入住房领域。1968 年，新搬坡政府为了解决中低收入家庭的住房问题，允许动用公积金存款的部分作为首期付款之用，不足之数由每月交纳的公积金分期支付。这项规定使低收入者既能购房又不影响生活，从而极大地促进了低收入者购房的积极性。该项规定最初只针对最低收入家庭，1975 年后政府才对中等收入家庭放开了限制。目前，薪加坡已有 90％以上的居民住进了新建的屠民楼，人均居住面积达 2l 平方米以15 上。公积金制度成为新加坡国民储蓄的主要组成部分，新加坡也成为东南亚地区解决住房阂题的典范。随着经济与社会的发展，公积金的用途已扩大到了住房、交通、保健、投资和教育等多个方面，中央公积金制度也从单纯的为退休人员提供生活保障的强制性储蓄计划，演变成一项全面的社会福利保障储蓄计划。政府劳工部下设中央公积金局，依法负责公积金的管理运作。公积金账户分如下 3 个户头：一是普通帐， (公积金的 72．5％)，用于家庭的投资，如购买政府组屋等；二是特别账户(公积金的 10％)，达到退休年龄时方能领取；三是医疗账户(公积金的 17．5％)。公积金的缴纳以每月薪金 6000 新元作为顶限，超过6000 新元部分不计算公积金。2.1.1 中央公积金制度的特点1 公积金的交纳具有强制性而交纳比例具有调整性按照新加坡法律规定，所有受薪人员在新加坡参加工作时，就自动成为公积金会的会员，必须交纳公积金，不论雇员是属于哪一年龄组别，最高的每月交款是根据月薪 6000 新元为限。规定雇主和雇员双方均须交纳一定比例的款项作为雇员的公积金。公积金交纳比例是随着经济发展的变化而不断调整的。时至今日，55 岁以下的公积金会员，本入与雇主的公积金交纳率为各 20％。16 2 公积金成为独立稳定而信誉高的储金中央公积金局对公积金的管理独立于新加坡政府的财政之外，独立核算、自负盈亏，使公积金成为独立稳定丽信誉高的储金。中央公积金局专门负责公积金的汇集、结算、使用和储存。它酋先计算出必须支付的项星后，将余额大部分购买政府的公馈或部分的能确保收益的股票。致府财政无权动用公积金款项，却负有确保偿还公积金的义务。公积金在确保稳妥可靠收益的前提下，可完全纳入国家预算为增强国民经济的调控而加以运用。3 会员公积金存款额取决于其工作收入会员公积金存款额的大小取决于个人的工作收人，并非来自社会的再分配。为了获得可靠的社会保障，只有努力工作，争取更高的收人，才可能存入更多的公积金。隧着公积金制度的完善趋向多元化，公积金珂供使用的款项逐年增加，更激发会员们为增加公积金的存款额丽发奋工作。新加坡推行中央公积金制度由于具有以上主要特点，使其优于西方式的已陷入两难困境的社会福利制度。新加坡的中央公积金制度虽带有强制性色彩，但实践证明，由于该制度良性循环，至今不仅日趋成熟、完善，两且方兴未艾，显示出很强的生命力。17 2.1.2 中央公积金制度的作用公积金制度是新加坡政府一些重大经济政策的补充，对经济发展起到了重要作用。20 世纪 70 年代到 80 年代初，新加坡经济迅速发展，工资不断提高，通过公积金缴费率把一部分消费基金转化为积累基金，从而有效地控制了通货膨胀；而在经济建设不景气时，又通过降低雇主的缴费率，使经济很快得以恢复。公积金制度是调整社会消费和积累比例的有效手段，能够促进国家经济发展，是政府一些重大经济政策的补充。雄厚的经济实力为社会保障制度奠定了基础。中央公积金计划在动员新加坡居民储蓄方面是非常成功的。新加坡居民通过购买政府债券，为国家经济建设提供了大量资金，政府利用这笔长期可靠的、源源不断的资金基本完成了住宅、道路、机场、港口等基础设施的建设。从 20世纪 80 年代起，政府又用这笔钱自海外投资，使经济得到了迅速的发展，经济发展了，雇员的工资又进一步的提高，使养老保险的基金更加丰厚。雄厚的经济实力为社会保障制度奠定了基础，实现了经济建设和养老保险事业的良性循环。18 2.2 德国住房储蓄制度2.2.1 德国住房储蓄制度概述德国的住房储蓄制度是由参加者与国家住房储蓄银行签订存款契约，每月要按契约总额的一定比例存入银行，7 年左右存款本息达到合同目标的 50％，即取得契约总额的贷款权。由储蓄银行给储户发放贷款用于建房买房或住房改建。在德国住房储蓄主要分为三个阶段：一是住房储蓄阶段。居民与建房互助储蓄信贷社签订住房储蓄合同，合同商定好储蓄者的住房储蓄金额。储蓄者每月固定的在建房储蓄银行存款。住房储蓄合同一旦签订，储蓄者即拥有了曰后从住房储蓄银行德到贷款的权利。而在德国，参与住房储蓄是唯一能得到国家奖励的一种储蓄形式。往房储蓄合同根据每月存款额、存款期限、贷款期等的不阂，分为不同类型的住房储蓄合同。在该阶段，储产可以选择合同类型，同时，在得到贷款前还可以变更合同类型。二是住房贷款的配贷阶段。住房储蓄银行把住房储蓄者的住房储蓄合同额(存款额+贷款额)付给储蓄者，称为配贷。住房储蓄银行每年配贷两次，按储户的配贷指数大小顺序配贷，丽储户的配贷指数是根据其存款金额、存款时阌和合同总额来计算确定的，这样就充分体现配贷的19 三、 进度计划预计用 10 周完成毕业论文，具体时间安排如下： 第 1 周：查找资料，初步确定论文题目； 第 2 周：与老师商讨，确定论文题目； 第 3-4 周：根据论文题目和老师意见进一步查找材料； 第 5 周：完成开提报告及论文大纲交老师批阅； 第 6 周：依据论文大纲完成论文一稿交老师批阅； 第 7 周：完成论文二稿交老师批阅； 第 8 周：完成论文三稿再交老师批阅； 第 9 周：完成相关论文简介、答辩提纲等； 第 10 周：最后修整，定稿打印。四、 指导教师意见2 公平胜。一般焉言，存储 7 年左右就可以获得为期 12 年的贷款权。三是配贷后的贷款阶段。在储蓄者的存款额达到住房储蓄合同金额的一半以后，住房储蓄银行把合同额配给住房储蓄者，这样其中一半是储蓄者的存款，一半是贷款。贷款额是合同总额与存款额的差，即存一贷一。在德国的住房互助储蓄体系中，其运行是封闭的。也就是说，只有参加住房储蓄合同的人才能彳导到配贷贷款，而且这一体系不受一般金融市场及其利率波动的影响，存贷利率固定，资金封闭运行。2.2.2 德国住房储蓄制度的特点德国住房储蓄制度遵循契约储蓄原则；国家通过法律明确规定了贷款用途；政府对住房储蓄实行鼓励政策(凡家庭年储蓄额在 1600 马克内的，财政给予 10％的奖金)；该住房制度拥有多种类型的融资模式；存款利率稳定且低于市场利率；是封闭运行的融资体系。德国的这种契约性住房储蓄制度特别适用于发展中国家为私人住房筹措资金，提倡居民通过一定数量的自有资金去购置个人住房。2.2.3 德国住房储蓄制度的管理机制在德国，全能银行、抵押银行都参与住房金融业务，从事住房金融业务的主要金融机构有信贷银行、储蓄银行、抵押银行和住房储蓄银行。而住房储蓄银行是德国住房金融的专业机构，贷款额占全部住房贷款额20 的 23％左右。1885 年德国出现第一家住房储蓄银行，在“二战"前这一机构的发展比较缓慢。但是“二战过后，由于住房在战争中被毁，住房压力变大，住房金融业得到了很大的发展。至 1998 年底，所有住房互助储蓄信贷社的资产负债总额达捌了 2723.08 亿马克，所签订的住房储蓄合同达 340.9 份，涉及的住房储蓄合同金额 1．268 亿马克．至 2000 年，1/3 的德国居民拥有住房储蓄合同。建房融资中有 43％采用住房储蓄方法融资。德国对住房储蓄业务实行严格的分业管理，并颁布了专门的《住房储蓄银行法》，对住房储蓄银行的业务范围和经营原则作了规定，同时住房储蓄银行业务还要受联邦政府信贷法的约束。德国的住房储蓄体系是由专业的佼房储蓄镀行签订“建(购)房储蓄契约"(即“贷款总额合同")，储户每月按约定存钱。2.3 国外相关制度的启示2.3.1 制定相应的法律法规新加坡的《中央公积金法》，德国的《住房储蓄银行法》，曰本的《公营住宅法》、《住房金融公库法》等，从法律上保证了住房保障制度的构制、完善。我国目前还缺乏专门的住房保障法规，制定出符合我国国情的统一的住房保障法规，要从立法上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立，以及给一些21 骗取保障优惠的行为予以严惩等。各地方应当结合本地经济发展的实际，制定出地方性的住房保障法规，并针对住房保障的不同对象，提供多种不同方式的住房保障。严格制定住房保障对象的进入、退出管理办法，规定当地居民收入发生变化以后，保障措施也要相应的发生变化。2.3.2 政府应作为住房保障的主体政府作为一国经济的宏观调控者，担负着促进社会全面发展的职责，理应成为构建住房保障体系的。无论是新加坡提出的“居者有其屋”计划，还是德国的住房互助储蓄制度、圈本的往宅金融公库制度，政府都把解决住房提到了一个很离的高度，认为解决好入们的往房间韪，对于稳定社会和调动入们积极参与经济建设有着重大的意义。西方发达国家的实践证明，政府必须介入居民的住房问题，并作为公共住房供应的主体。缀然西方国家是主张自由竞争、市场调节，但在住房建设上却用各种方法进行干预。在我国，随着市场化住房体制建立，住房保障逐步成为一个突出的社会问题。目前，各级地方政府在思想认识、机构准备与资金准备上，都还显得不足。各级政府对住房问题的重视，更多地是集中在将其作为一种经济拉动政策来关心和支持，较少从社会保障焦度来考虑住房河题。这虽然与我国住房体制转换的进程有关，也受到我国当前经济发展阶段、经济结22 构调整及居民消费结构升级的影响。但是随着住房制度改革进程的加快，低收入居民的住房问题日益突出，各级地方政府必须从指导思想上高度重视住房保障，把住房问题既作为经济政策的一个重要组成部分，也要作为社会政策的重要方武加以安排。政府作为一国经济的宏观调控者，担负着促进社会全面发展的职责，理应成为构建住房保障体系的主体。没有政府的管理，没有图家的住房开发计划，解决住房溺题是不可能的。2.3.3 注意住房保障的层次性任何一个国家都是从解决住房短缺问题出发，首先重点解决低收入家庭的住房问题，然后再逐步解决中等收入家庭的住房问题，具有层次性。很多国家将低收入家庭划分为不同等级，并建立严格的监督机制。例如新加坡政府严格按家庭收入情况来确定享受住房保障水平，住房短缺时期只有月收入不超过 800 新元的家庭才有资格租住公有住宅。我国作为一个发展中圜家，特别是在受到入力、物力、财力制约的条件下，不可能一下子解决大范围居民的住房问题，必须制定分级计划，有步骤有层次地解决中低收入家庭的住房问题。2.3.4 健全并完善其它保障制度根据其它国家经验，结合我国国情，笔者认为住房保障作为社会保障的一个方面，其建立、完善离不开其它保障制度的支持和配合。医疗、23 失业、养老等保障制度的建立健全，可以对住房保障制度的构建起到保驾护航的作用，可以稳定居民的心理预期、促进消费观念的转变。因此，图家在构建住房保障体系的同时，理应健全、完善其它住房保障制度。3 我国住房公积金制度的存在的问题3.1 住房公积金管理机构存在问题3.1.1 管理机构定性与具体职能矛盾依照现有制度的规定，往房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。住房公积金管理委员会决策，是指住房公积金管理委员会或领导小组是住房公积金的最高决策机构，对有关住房公积金管理的重大问题行使决策权，包括有关住房公积金制度的政策规定和运作管理等重要事项。科住房公积金管理中心运作，是指在住房公积金委员会的领导下，各城市依法成立住房公积金管理中心，承担住房公积金的管理运作职责。银行专户存储，是指住房公积金管理中心在住房公积金委员会指定的受委托银行设立住房公积金专用账户，专项存储住房公积金。财政监督，是指财政部门对住房公积金的运作管理进行检查监督。财政监督的根本目的，是防止住房公积金的挪用和控制住房公积金管理中心费用支出，使住房公积金的运作管理工作规范、高效。财政监督的主要内容包括：住房公24 积金管理中心在编制住房公积金归集使用计划和计划执行情况报告时，必须有财政部门参加；审批住房公积金管理中心的管理费用；住房公积金管理中心应当定期向财政部门报送财务报表等。3.1.2 机构设置存在缺陷依照《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金的管理机制包括两个层次。第一层次是全国性的领导机构，由国务院建设行政主管部门、财政部门和中国人民银行等单位组成，其主要职责是制定全国性的住房公积金制度发展规划和具体政策，对省、自治区、直辖市的住房公积金制度的建立及日常工作进行领导和监督。第二层次是省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门会同同级财政部门以及中国人民银行分支机构，其职责是贯彻执行国家住房公积金管理的有关政策和条例，根据本行政区内的实际情况，对住房公积金管理工作进行指导。这样一种领导体制，保证了住房公积金制度建设的全国统一性、同步性和相对集中性，也能发挥地方政府的积极性，在国务院的统一领导下，根据本省、本市、本自治区的实际情况，制定相应的具体操作制度。住房公积金管理机构是无头(省级)或无头无身(市级)只有腿的怪胎，先天缺乏中央、省两级领导和重视。蒜加上各级致府以经济建设为中心、保吃饭、保稳定是头等大事，无暇顾及到政府要出资、单位要拿钱、住房又已推向市25 场的住房公积金管理工作上来。其必然结果是住房公积金管理机构的呼声无人听、困难无入理，住房公积金机构的不遗余力与上级重视形成巨大反差。这种管理体制，实行上下不对口，不按行政区域设置管理机构，弊端极多。3.1.3 机构管理不到位以现行的“住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督’’管理体制为例，形式上似乎很完美。但在实际运作中住房公积金的所有者始终被置于无建言权，更无资金管理和监督权的地位。住房公积金管理委员会作为公积金管理的决策机构，实际上是一个虚设的机构，加之成员多为政府官员，储户代表的比重极低，所做决定是否能代表所有者的意愿和利益令人怀疑。在资金管理方面，作为国家公积金制度的执行单位，住房公积金管理中心不可避免的具有行政色彩。在工作中以管为主，侧重公积金的收缴，忽视运营。由于没有营运的目的和压力，且实行行政管理，在监督不到位的情况下，当地政府部门为了形象和政绩，挪用、占用住房公积金就是理所当然的事情了。有些地方甚至因占用严重不能收回，为了维持运转已停止给职工计息，公积金制度的信誉遭到了冲击。少数城市住房公积金管理中心坐吃利差，或把住房公积金大量用于城市建设，或挪26 用到与住房无关的项目上。3.2 住房公积金在具体运作中存在的问题3.2.1 住房公积金缴存率单一我国的缴费率采用单一费率，没有考虑到不同阶层对往房公积金贷款的不同需求。依照恩格尔系数 32 理论，居民住房消费占家庭收入的比例是随家庭收入的增加而增加的。其中，富裕家庭的这一比例为20％一 30％，中等收入家庭的比例约为 15％，低收入家庭的比例约为 12％。近几年来，我国城镇居民贫富差距有扩大趋势。2001 年最高收入阶层的人均收入是最低收入阶层的 3.9 倍。不同阶层其收入中用于住房消费的比例也应不同。而我国并没有考虑这一差别，每个城市均采用单一的缴存率，这既不利于公积金筹集规模的扩大，也不利于最大限度的满足不同阶层对住房公积金贷款的需求。3.2.2 住房公积金未真正惠及中低收入群体以《住房公积金管理条例》为基础的住房公积金制度，在现实生活中并不顾及众多中低收入群体的利益。在制度设计上，出于方便操作的考虑，在缴存数额上简单设计成职工本人工资的一定比例。由于住房公积金的缴存以职工工资为基础的，使得收入分配中的不合理现象又完全投影到住房公积金作为一种福利的分配上。作为一项社会福利保障制度，27 本应是“高收入者不补贴，中低收入者较少补贴，最低收入者较多补贴"，但在现行制度安排下，反而是收入越高受益越大，收入越低受益越小，从而人为地加大收入差距。由于住房公积金是基于工作就业的，绝大部分非正规就业或失业的中低收入者被排除在外，而恰恰是他们才最需要保障其居住条件的人群。这部分职工工资构成中缺少了应有的住房消费资金部分，同时也失去了申请住房公积金贷款的基本条件，这就使得最需要政策支持的人群反而处于政策覆盖面之外。就是“有单位”的正规就业人员，仍有很大一部分人没能受惠于公积金制度，如绝大部分私营企业、民营企业等非公有制企业员工，以及一些国企、事业单位编制外的聘用员工等。3.2.3 公积金制度地区发展不均衡受房地产经济发展水平、群众住房消费取向等因素的影响，住房公积金制度的建立与发展状况在不同地区之间尚存在较大差异。公积金各项业务在大城市、沿海发达地区发展较快；在中小城市、欠发达地区发展较慢。在公积金归集方面，上海、北京市和江苏省的归集总额超过500 亿元，广东、浙江省超过 400 亿元，五省市合计数占全国归集总额的 44％。陕西、青海两省年增长率低于 9％。上海、北京市和江苏、浙江、广东、山东、辽宁省的归集余额超过 200 亿元，七省市合计数28 占全国归集余额的 51．7％。在公积金提取方面，上海、北京市和山东、江苏、浙江、广东、辽宁五省的累计提取额超过 100 亿元。其中，上海占住房公积金提取总额的 50％。在公积金贷款方面，北京、上海、天津等经济发达地区，房地产市场较为繁荣，贷款购房较为普遍，贷款规模持续扩大，甚至出现了资金不足的现象。截至 2004 年 6 月，全国累计向 376．54 万职工发放了个人贷款。其中，上海 74．8 万入，江苏、浙江、天津、北京超过 20 万入。上海、北京、天津市和浙江省的个人贷款余额占归集余额比例均超过 70％。而有的地区恰恰相反，贷款规模较小，归集上来的资金大量沉淀。在资金运用方面，全国住房公积金运用率(个人贷款余额与购买国债余额之和占归集余额的比例)为54．5％，其中上海、北京、天津、浙江、江苏、福建等六省市超过60％，河南、甘肃、河北的资金运用率不足 30％，海南、西藏甚至不到 12％。4 完善我国住房公积金制度的建议4.1 明确住房公积金的法律性质住房公积金属于住房保障资金。建立住房公积金制度最根本的目的是提高职工的购、建房能力，实现“居者有其房"的住房保障。它形式上是职工工资，实质上是住房保障资金，手段上采用强制储蓄形式，目29 中 文 摘 要1999 年 4 月国务院发布并施行《住房公积金管理条例》，经过十多年的发展，住房公积金制度已逐步在全国建立、发展起来，成为我国社会保障体系的重要组成部分。但由于建立的时间不长，住房公积金制度存在着诸多缺陷：住房公积金性质不清晰；住房公积金管理机构权限不明；住房公积金利率单一且利用率低；适用群体狭窄，未能有效保证中低收入者利益等诸多问题日益突显。面临各种问题的住房公积金制度亟待完善。本文第一部分从住房公积金的概念入手，介绍了住房公积金的特征和意义；第二部分对新加坡、德国公积金制度进行了介绍，并进一步探讨了国外制度对我们的启示；第三部分深入分析和探讨了我国住房公积金机构和公积金运作过程中存在的问题；第四部分提出了几点完善我国住房公积金制度的建议，以期对我国住房公积金发展提供借鉴。3 的是为了建立住房保障制度。住房是人类遮风避雨的地方，是每个职工最基本的生活资料，是职工学习和工作的基本条件。安屠才能乐予，住房公积金制度是一种住房保障制度，建立住房公积金的主要目的在于城镇机关和企事业单位及其在职职工每月缴存的一定数量的住房公积金，建立解决职工住房问题的保障资金，使每一个职工都能实现“居者有其屋力的愿望。4.2 明确住房公积金管理机构的法律性质借鉴新加坡经验，将住房公积金管理中心的行政化管理框架转变为真正服务于政府住房政策目标的政策性住房金融机构。35 改变住房公积金管理中心既非政府机构，亦非金融机构，同时又兼有政府和金融机构职能的畸型状态，使之成为独立的为政府政策目标服务的金融机构。成立国家住房公积金总局，国家财政拨款作为公积金总局的资本金。图家公积金总局具体领导全国住房公积金的管理工作。地方设立各省、市、自治区分局，各省辖市公积金局，各县、县级市公积金管理部西级管理机构。全国只有一个法入即国家公积金总局，各个分局、局、管理部都要根据内部授权开展工作。国家住房公积金局作为不以营利为目的的独立的政策性住房金融机构，其主要职责是提高住房公积金政策的运行效率。这样，就解决了住房公积金管理中心不是金融机构，却要承担金融30 枫构的法律责任和金融风险的矛盾。住房公积金局的职责与法律定位完全相符，有利于提高住房公积金政策的运行效率，更符合当初建立住房公积金制度的良好初衷。4.3 建立住房公积金监督管理机制按住房公积金管理监督职能划分，住房公积金归集管理监督体系至少包含：第一，在全国建立监督管理网络，建立公积金的内部控制制度。现行机制下，对住房公积金的监督流于形式。要进一步有效解决对住房公积金的监督阀题，在成立真正的政策性住房金融机构后，撤销住房公积金管理委员会。独立的住房政策性金融机构，彻底改变当前的住房公积金监管体制下的缺位现象。该监管机构可以直接隶属于国务院的监管机构，对住房政策性金融机构进行垂直监督管理，不受地方政府的约束。政策性住房金融机构必须定期公布住房公积金及住房信贷等业务的运作状况，如每季度公布一次公积金经营运作的情况。第二，政府的行政监督。这是在政府行政管理层次上对住房公积金运营管理全过程的监督。第三，公积金缴存交者的监督。公积金缴存交者虽然不能干涉住房公积金日常管理工作，但他们有权监督资金使用情况及结果，以实现自身应享有的合法权益。31 4.4 合理确定公积金缴交率在推行住房公积金制度过程中，合理确定公积金缴存比率十分重要。由于目前我国工资改革还处于推进过程，城市与城市之间，地区与地区之间，单位与单位之间都有很大差异。在这种情况下，必须考虑到职工现时工资收入水平以及吃、穿、住、用、行等各项居民家庭生活基本消费支出，在职工家庭合理的住房消费支出能力范围内，确定职工住房公积金个人缴交率。此外，还要兼顾各级财政和职工所在单位的经济承受能力。4.5 提高公积金制度的立法层次立法是根本，制度是保障，要想从根本上解决住房公积金筹集难，以及切实抓好日益增加的巨额资金不被挪用，仅靠国务院颁布的《住房公积金管理条例》是不够的，还需要全国或省一级人大予以立法；要像管理税收、对职工实行养老、医疗、失业、工伤等社会保障那样重视公积金制度，否则，要从根本上解决住房公积金归集难，并做到专款专用是十分艰难的。借鉴新加坡的先进经验，应提升住房公积金的立法层次，尽快制定《中华人民共和国住房公积金管理法》，完善立法体系，以维护公积金制度的严肃性和权威性。这样一来公积金制度有了法律依据，执行起来也比较容易，可以更好地全面建立住房公积金制度。如果目前32 立法难度较大，癍尽早出台操作性较强的《公积金管理条例实施细刚》，将《条例》的法律主体权利、义务关系明确化，操作事项具体化。4.6 努力拓宽公积金的使用范围我国应拓宽公积金的使用范围，满足公积金缴存者在不同人生阶段的住房消费需求。类似于住房公积金的保障基金还有养老保险基金、医疗保险基金，它们由劳动保障部门负责归集、管理。我们可以把所有基金合并在一起，这不仅便于归集，可以提高效率，节约开支。资金并在一起可以发挥更大的作用。我们可以借鉴新加坡的公积金制度，可以建立一种新型的公积金制度将医疗保障制度改革与住房公积金相结合。新型的公积金制度通过一个新的公积金账户将佳房公积金与医疗保障结合起来。它分为如下 2 部分：住房账户和医疗账户。平时，2 个账户分别独立核算。医疗账户不足部分可通过社会统筹基金、补充医疗保险和商业保险及职工个人来解决。而医疗账户的年终节余部分则纳入住房账户，以增加住房账户金额。参 考 文 献1. 牛凤瑞、李景国、尚教蔚，《中国房地产发展报告》，No.3，北京，社会科学文献出版社，2006 年 4 月；2. 封毅，《房地产专业知识与实务》，中级，北京，中国建筑工业出33 版社，2005 年 2 月；3. 徐一千、刘颖春，《房地产金融》，北京，化学工业出版社，2005年 8 月；4. 张鸿雁，《中国房地产评论》，第 5 辑，南京，东南大学出版社，2006 年 3 月；5. 全国经济专业技术资格考试用书编写委员会，《房地产经济》，中级，北京，中国发展出版社，2006 年；6. 张元端，“构建住房保障体，发展亲情住宅小区”，《上海住宅》，2005 年 4 期；7. 陈立军，“如何科学划分廉租住房保障范围”，《中国房地产》，2006 年 2 期；8. 褚银良，“努力构筑多层次住房保障体系”，《住宅科技》，2005年 2 期；9. 牛建宏，“住房保障体系：离完善还有多远”，《中国建设报》，2006 年 7 月 25 日；10.华国强，“‘六二二原则’下再议限价商品房”，《中国房地产报》，2006 年 7 月 3 日，总第 1338 期；11.王石，“转折点，住宅市场的新阶段”，《中国房地产报》，200634 年 7 月 17 日，总第 1340 期；12.陈淮，“完善住房保障制度是缓解住房矛盾的关键”，《人民网》，2006 年 7 月 31 日； 35 目 录1 住房公积金基本理论概述.....................................................111.1 住房公积金的概念........................................................111.2 住房公积金的特征........................................................121.2.1 保障性..................................................................121.2.2 互助性..................................................................121.2.3 长期性..................................................................121.2.4 政策性..................................................................131.2.5 义务性..................................................................131.2.6 普遍性..................................................................131.2.7 强制性..................................................................131.2.8 福利性..................................................................141.3 住房公积金的意义........................................................141.3.1 帮助广大职工改善了居住条件..................................141.3.2 为推进住房保障体系建设发挥重要作用......................141.3.3 有利于房地产业和金融业的发展...............................142 国外相关制度介绍及启示.....................................................152.1 新加坡中央公积金制度概述............................................154 2.1.1 中央公积金制度的特点............................................162.1.2 中央公积金制度的作用............................................162.2 德国住房储蓄制度........................................................172.2.1 德国住房储蓄制度概述............................................172.2.2 德国住房储蓄制度的特点.........................................172.2.3 德国住房储蓄制度的管理机制...................................182.3 国外相关制度的启示.....................................................182.3.1 制定相应的法律法规...............................................182.3.2 政府应作为住房保障的主体......................................182.3.3 注意住房保障的层次性............................................192.3.4 健全并完善其它保障制度.........................................193 我国住房公积金制度的存在的问题........................................193.1 住房公积金管理机构存在问题.........................................193.1.1 管理机构定性与具体职能矛盾...................................193.1.2 机构设置存在缺陷...................................................203.1.3 机构管理不到位......................................................203.2 住房公积金在具体运作中存在的问题...............................213.2.1 住房公积金缴存率单一............................................215 3.2.2 住房公积金未真正惠及中低收入群体.........................213.2.3 公积金制度地区发展不均衡......................................224 完善我国住房公积金制度的建议...........................................224.1 明确住房公积金的法律性质............................................224.2 明确住房公积金管理机构的法律性质...............................234.3 建立住房公积金监督管理机制.........................................234.4 合理确定公积金缴交率..................................................234.5 提高公积金制度的立法层次............................................244.6 努力拓宽公积金的使用范围............................................24参考文献............................Error: Reference source not found住房公积金有关法律问题的探讨6 1 住房公积金基本理论概述1.1 住房公积金的概念住房公积金是指国家机关、图有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。1 住房公积金以职工工资总额为基数扣缴，月缴存额为职工上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。住房公积金一半由职工所在单位缴存，另一半由职工个人缴存。职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。住房公积金制度一经建立，职工在职期间必须不问断地按规定缴存，除职工离退体或发生《住房公积金管理条例》规定的其他情形外，不褥中止和中断。这体现了住房公积金的稳定性、统一性、规范性和强制性。住房公积金在形式上有别于养老、医疗和失业保障。养老、医疗和失业采用保险形式，按基本工资为基数。我国住房公积金制度在运行中具体有如下三方面内容：一是按照“个人储蓄，单位资助"的原则进行归集。所有用人单位及其职工均应交纳住房公积金，即凡实行公积金制度的在职职工个人都应该按月交纳占其工资一定比例的公积金，其所在单位也应该按月提供7 等额的一份公积金。两者均归职工个人所有，存入职工个人的公积金账户。二是按“统一管理"的原则管理住房公积金。职工的住房公积金由各地人民政府设立的住房公积金管理机构根据责、权、利一致的原则进行统一管理。住房公积金的存、贷款等金融业务一律由地方人民政府委托指定的专业银行办理。三是按“专项使用"的原则运用住房公积金。住房公积金用于职工的购、建、大修住房，职工享受城镇最低生活保障与单位终止劳动关系未再就业、部分或者全部丧失劳动能力以及遇到其他突发事件造成家庭生活严重困难等情形。如果职工积累的公积金不足支付购、建、大修住房费用的，可以申请公积金贷款。作为我国住房保障体系的重要组成部分，住房公积金的主要住房保障措施是以“单位补一点，个人出一点，国家免一点”的方式解决个人住房消费问题；主要政策保障目标群体是在保障所有职工(普惠性)的基础上，适度倾向于为中低收入人群服务；保障标准是基本住房(自住住房)需求；其筹资基础是以单位强制资助，国家给予免税优惠为核心支柱：运作特点是实行资金专户管理，“低存低贷"的准金融模式。住房公积金的资金筹集方式完全采用社会保险资金的筹集方式，但其资金运作又有着住房金融的存贷款运作特点。8 1.2 住房公积金的特征1.2.1 保障性住房公积金制度在实质上是住房保障制度，建立住房公积金的主要目的在于通过城镇所有机关和企事业单位及其在职职工每月缴存一定数量的住房公积金，建立起解决职工住房建设基金，使每一个职工都能住上自己比较满意的住房。公积金作为住房的保障资金，在职职工在购房、建房、大修住房时，可以申请住房公积金贷款，这为中低收入家庭职工解决住房困难提供了保障，职工若不需动用住房公积金购买住房，退休时可以一次性支付本息。作为养老金的补充，住房公积金不但具有住房资金的保障性，还有养老金的社会保障性。1.2.2 互助性基于住房分配体制的转轨和职工工作时间、家庭条件和个人收入上的差别，客观上形成了职工个人在建造、购买住房能力上的不同。有的职工已经住上了比较理想的房子，家庭收入也比较高；丽有的职工却恰好相反。这种不平衡状况，客观上要求有住房且收入较高的职工，帮助无房职工解决住房问题。住房公积金制度正是能够有效地建立和形成互助机制的良好渠道。第一，不管有房职工还是无房职工，都崧须按照国家的有关规定缴存个人住房公积金，而住房公积金主要是解决无房职工9