公共危机管理中的行政领导方式摘要：在全球化时代，任何国家都可能面临各类自然或人为因素引发的公共危机。在面对危机时，作为国家的执行机构政府，应该采用恰当的行为方式以履行社会管理职能。在一定意义上，政府行为方式选择的恰当与否决定着社会管理职能履行的充分程度。本文就是针对公共管理危机中政府行为方式的研究，希望能为政府处理公共危机管理提供参考。关键词：公共危机管理 行政领导 方式 一、公共危机管理概述（一）公共危机管理的涵义公共危机管理就是危机发生前后，管理者对危机发生的原因，发生时如何应对，发生后如何进行总结的一种方式。这一系列过程都需要管理者掌握一个非常的平衡点，不能过激的管理，也不能反应太慢而错过管理的最佳时间。（二）公共危机管理特征公共危机管理的特征主要表现在下面几个方面：首先，公共危机管理的主体在于政府，政府做为管理的主体应该具有在先的预见性，要积极的应对各种可能存在的隐患，防止小隐患、小矛盾演变成为大的危机事件，当然随着时代的发展，非政府组织也会成为重要的管理公共危机的力量。其次，公共危机管理的主要功能是在于预防危机、解决危机，重点在于防范，这就需要在危机管理的态度上保持积极和主动。最后，在管理中政府要动用的是行政紧急权，行政紧急权是运用到危机爆发时期的，对于行政紧急权的运用政府要正确对待，不能滥用权力，否则不但解决不了危机，反而会深化危机。（三）公共危机管理模式公共危机的管理模式，对于公共危机管理模式的考察，从各国对危机爆发时应该通过哪种法律去管理的角度考察的，主要有五大类：第一，英美法系中的英国和美国主要是在宪法性文件中规定危机的紧急状态，然后通过完整的一部紧急状态法来规定。第二，大陆法系中的法国和俄罗斯主要是在宪法中规定了危机下紧急状态的原则性规定，然后又颁布了统一的紧急状态法。第三 ，澳大利亚模式，它主要是通过各个洲自己来立危机情况下的紧急状态法来对危机发生时政府的行政紧急权如何行使进行规制。第四，德国模式，就是在宪法中对危机下紧急状态进行了比较模糊的规定，没有统一的紧急状态法。第五，日本模式，即没有宪法规定，又没有统一的紧急状态法 ，而是颁布许多细小的法律，建立一个公共危机下的法律紧急权行使体系。二、实施公共危机管理中行政指导的原因分析公共危机管理作为非社会常态状况下的政府管理运作模式，正逐步受到世界各国政府的关注 和重视。危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其关键决策的事件。”危机通常具有突发性、不确定性和灾害性，如地震、洪水等自然灾害，骚乱、恐怖事件等社会性动乱，火灾、环境污染、核事故泄露等人为事故以及传染病、战争等突发事件都会使社会发生危机，不同程度地威胁到社会秩序和基本价值体系的稳定，这就需要全社会特别是政府加以特殊的应付和管理。而面对危机的威胁和危害，政府必须主动实施行政指导，深入研究危机的特点，积极采取应对措施，全力抑制危机扩散，疏导缓解公众恐慌，最大限度降低损失，尽早消除危机的危害。同时，危机消除后，根据危机预控及应对的经验总结，政府还要继续研究危机的本质，严密监控危机的状态，制定出详细、实用的危机预控与应对方案，并建立危机档案，特别危机还需反复进行危机演练，不断增强危机防范能力，预防危机的再次危害。上述一系列研究、预控及应对的活动就是危机管理。在危机管理中，政府需要实施行政指导。所谓行政指导，是指政府根据公共管理的需要，在其职权范围内通过制定诱导性的法规和政策或者通过运用具体的建议、劝告和鼓励等方式引导社会公众合作以实现一定行政目的的非强制性活动。它因其所特有的柔软性、灵活性和民主性等特征而广泛运用于现代行政管理中。既然公共危机管理是现代行政管理的一个重要领域，那么，行政指导在公共危机管理中的运用自然也不例外。行政指导是维护人权的关键要素。维护公共安全是国家的起源基础和本质特征。国家起源的一个重要因素就是社会需要一个公共权力机构来维护公共安全，把冲突控制在“秩序”的范围内。而保障公共安全的最终归宿是为了维护人权。公共安全是人的一种心理氛围，一种存在状态，是政府为社会提供的人身权和财产权的保护。生存权与发展权是最基本的人权。突发公共危机事件会严重地妨碍、干扰和破坏公共秩序与公共安全，使整个社会陷入一片混乱。政府作为国家权力的执行机关，必然把维护公共秩序与公共安全作为首要职能。而在维护公共秩序和公共安全的过程中极易威胁到人的生存权和发展权，使政治系统出现裂缝，进而有失去均衡的危险。此时政府如何通过柔性的行为方式避免人的生存权和发展权受到威胁或者将威胁降到最低就显得尤为重要。而行政指导恰好站在社会公众的立场和角度，以鼓励、建议和诱导等为驱动，利用自身优势主动提供行政相对方无力知晓的信息、技术、经验和条件，并指明大致的行动方向，允许相对方结合自身的实际，做出其认为合意的行为选择。因此，它可以使系统回复到均衡状态，保障在维护公共秩序与安全中面临威胁的基本人权。三、实施公共危机管理中行政指导的行为方式如上所述，基于公共危机管理的需要实施行政指导就成为一种必然的选择。危机管理中行政指导的有效推行并日益发挥其积极功效，有赖于政府采用恰当的行为方式。（一）制定指导性行政计划、规划 所谓行政计划，是指政府在实施公共管理活动之前，首先综合地提示有关行政目标，事前制定出计划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必须的各项政策性大纲的活动。它在宏观上引导着整个社会生活的发展方向。在行政管理特别是公共危机管理中，行政计划的制定至关重要。这是因为“在行政资源有限，而需求无限与行政环境瞬息万变的情况下 ，为有效处理行政事务，并预防遇事仓惶的窘境，行政基于事预则立的原则，就必须预先顾及所有重大情况，对于有关行政中的利害关系作适当衡量与协调，因此，行政计划遂成为行政的重要项目”。在危机管理过程中，政府要把危机发生视为常态，在危机事件还未发生时就做好危机事件的预防工作。也就是说，政府为避免或减轻风险所带来的严重威胁而从事的长期计划与规划，防止风险转化为危机，提高预防效果。（二）制定导向性法规、政策与纲要当公共危机发生时，政府凭籍其知识和地位的优势，通过制定导向性法规、政策与纲要，给予社会公众以全局性、宏观性、预见性的指导，即为促进社会发展，国家制定应急法律、法规，或者专门发布应急政策和行政纲要，在一定时期内予以实施，通过利益诱导机制来引导社会公众的行为选择。例如在“非典”期间，为做好“非典”防控工作，确保学生身体健康和生命安全，确保校园内秩序和疫病不向社会蔓延，教育部曾于 2003 年 4 月 28 日向全国发出紧急通知，针对“五一”期间高校学生活动安排和学生管理工作，提出了一系列行政指导意见，提供给各地、各高校选择适用和遵照执行。上述种种内容充分体现出服务行政和指导行政的鲜明特点，收到了公共危机管理的特殊效果，得到社会各方面的积极评价，有助于树立服务型政府和责任政府的形象。（三）发布信息与公告，提供服务面对公共危机，政府能否及时准确地发布信息与公告，提供服务，对于社会公众来说，具有重要的参考价值和导向作用。政府的特性使之具备了从整体角度出发获取信息的优势。政府拥有获取整体信息的渠道和整合信息的能力，这就为政府发布信息与公告创造了良好的条件。由政府发布官方信息与公告，提供优质、高效的服务，供社会公众自主选择，可以引导社会公众的行为选择，确保社会公众及时防范与控制危机。这种指导方式在公共危机管理中正日益得到运用，如“非典”期间，针对社会公众普遍缺乏“非典”常识而出现群体恐慌的现象，国家卫生部曾于2003 年 4 月 29 日发布公告，公布了《公众预防传染性“非典”型肺炎指导原则》，以引导公众的行为选择，帮助其科学地预防传染性非典型肺炎，提高预防效果。（四）进行具体的指导、劝告、协商等具体的指导，是由政府给予社会公众以具体的指示教导、指点带领、指导帮助等，使其自愿按照政府指出的危机化解路径去行动。如通过具体的指导、建议、提醒等方式来防治病害、扶弱助残等以增强社会公众的抵御风险能力;劝告是指政府善意地劝说社会公众，启发开导而使其自愿改正错 误或心悦诚服地接受政府的意见;协商是指政府为了公共利益与社会公众共同商量讨论、交换意见，就某一问题取得一致意见，或通过商量讨论获得社会公众的认同与合作。在危机管理中，行政指导以其柔软温和性的特点，通过协商、商讨、沟通等方式，充分尊重了社会公众的人权和自由选择权，把双方以往单纯的命令与服从关系转化为平等协商关系。同时，行政指导以其制定时的官民协商、公众参与，以及执行时的灵活、简便等特性，为双方之间设定了商讨、通融、妥协的余地，尤其是给社会公众一个自我了解、认识、判断、选择的机会，使社会公众减少抵触、对立情绪而增强信赖关系，进而自愿接受行政指导，主动与政府合作来共同应对危机。四、参考文献〔1〕王惠岩.当代政治学基本理论[M].北京：高等教育出版社,2001.〔2〕千叶勇夫.行政指导研究[M].日本：法律文化社,2006:68.〔3〕莫于川.公共危机管理与行政指导措施[J].政治与法律，2004(6).