非政府组织与政府关系一、非政府组织的概述关于非政府组织，目前国内外学术界尚无统一的界定。 “非政府组织”这一术语的首次使用 ，始于 1949 年的联合国。最初，这一术语被广泛应用于各种组织范畴，此后，界定这些组织的术语逐渐开始复杂化，如“自愿社团”、“非营利组织”、“国际组织”、“非政府组织”、“新社会运动组织”、“人民组织”等等。还囊扩了在意识形态、组织机构和实际活动等方面性质各不相同的范围广泛的组织，包括学校、医院、慈善机构、俱乐部、宗教的互助会等等。有人甚至认为应把国际犯罪网、恐怖主义者和分裂主义者组织、秘密社会和贸易组织也划入非政府组织范畴之内。在我国，有学者认为，非政府组织一般是指”非政府、非营利、为了民间公益事业，在开发、人权、环境、难民救济等领域活动的组织。”中科院哲学所徐崇温研究员以美国、加拿大为参照，认为非营利组织，“是指在政府部门和以营利为目的的企业（即市场部门）之外的，以非营利为目的、从事公益事业的一切志愿团体、社会组织或民间协会。这里所说的非营利目的，包括宗教、慈善、科学、公共安全实验、文学、教育、促进国家或国际间业余体育竞赛和防止虐待儿童或动物等。所以，非营利组织涵盖教育、科技、医药、卫生、文化、艺术、扶贫、环保、弱势群体保护等许多方面，但慈善组织占据其中相当大一部分”。可见，关于非政府组织的界定 ，目前在国内较为流行的观点主要有四种:一是从非营利组织的法律纬度上界定。这种定义源于美国，根据美国税法第 501 条中有 26 个条款中规定的对各类组织免征所得税，凡是符合这些条款的就可定义为非营利组织。二是从非营利组织的社会“结构 -运作”上界定，这种定义是根据美国约翰-霍普金斯大学非营利组织比较研究中心的萨拉蒙提出的，即凡具有组织性、民间性、非营利性 、自治性、志愿性及公共性等 6 个特征的组织就可视为非营利组织。三是从非营利组织形成与发展的目的和功能上界定。即凡是为了促进“公共利益”或是“特定公益事业”而形成与发展的社会组织，皆可称为非营利组织。四是从非营利组织的资金来源上界定。根据联合国教科文组织的定义，即联合国国民收入统计系统规定，非营利组织的主要资金来源是其成员交纳的会费和社会的捐款。由于从多角度对非政府组织进行了界定，所以称谓也是多种多样，有非政府组织、非营利组织、第三部门、非政府公共部门、公民社会组织、民间组织以及中介组织等等。综合上述定义 ，我们认为非政府组织是指政府以外的不以营利为目的并向社会提供公共物品和服务的社会组织。其主要致力于促进经济和社会发展的公益性活动，专门提供各级政府和各类企业不能、不愿或不能充分提供的公共服务和公共产品。二、 非政府组织的特征对非政府组织内涵界定的过程也是对非政府组织特征进行界定的过程。目前，从学界来看， 大多数学者认同美国学者莱斯特•萨拉蒙的观点，即认为非政府组织应该包括：（一）组织性，指具有正式的组织机构，有成文的章程、制度和固定的工作人员；（二）民间性，指不是政府的组成部分或附属机构，也不受政府领导和支配；（三）非营利性，不以盈利为目的，即使赢利，也要将财务所得继续用于组织使命，而不在组织的成员中分红；（四）自治性，指具有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理；（五）志愿性，在这种组织实际开展的活动中和组织内部的事务管理中，都有显著程度的志愿参与，特别是形成由志愿者组成的董事会并广泛使用志愿工作人员。正是在这个意义上，非营利组织又被称作是志愿组织、志愿部门。三、非政府组织和地方政府在社会治理中的关系（一）地方政府与非政府组织的合作关系。随着市场经济体制的不断发展，政府职能的进一步厘定，各级地方政府的能力和行政绩效在行政生态变革的环境中逐步提升。在各级政府从“全能”政府转向“有限”政府的语境中，即政府有所管、有所不管，部分社会公共事务的领域开始出现政府治理的“盲区”。当然，这种“盲区”出现的原因多种多样，而非政府组织恰恰活跃在这些领域，这为地方政府与非政府组织在社会治理中的合作提供了机遇。对于自上而下的具有浓厚官方背景的非政府组织，由于这类组织要么是由官方直接组建，要么是由政府部门改制而成，要么是出于资源获取的目的而挂靠在某一政府部门之下，无论哪种情况，其均具有官方性质。这类非政府组织与官方的关系密切，可以分享政府的权力资源和财政资源，自然他们也担负着一定的政府分接下来的责任，从而逐渐演变为“准政府组织”。正如学者田凯所言，这类组织的运作方式就是“组织外形化”，通俗地说就是“一个部门，两块牌子”，具体地说就是，中国的许多慈善组织都宣称自己是“民间非政府组织”，但实质上，它们都依托于政府的民政部门，负责人与工作人员也直接来自于政府，其组织也以与政府极其相似的逻辑在运作，从而出现了较为明显的组织形式与实际运作逻辑的背离。对于具有广泛民间基础的非政府组织，各级政府能够与其保持较为密切的合作伙伴关系。这主要是因为他们与政府的互补性特征，即政府在行政实践中，有一种能够出现自发力量形成的民间组织来处理好一些基层社会事务的心理，而民间组织恰恰迎合了这种心理需要。他们既不参与权力资源的分配或争夺，也不涉及财政资源的安排，而是通过提供新的社会资源、产生新的社会活力的方式与各级政府形成功能互补的社会结构。他们的进入，促使了社会公共服务水平的提高、社会公共服务领域的拓宽、政府公共服务能力的提高、公民参与公共服务的意识加强。基于此，各级政府都会给这类组织的发展让渡一定的政治空间，学者刘祖云认为“政府对于这类民间组织从心态上看是比较宽容的，因为它们既给政府‘分责’，又不 与政府‘分利。’”在中国的国家非政府组织具有三个特点：一是专注于赈灾扶贫和教育卫生等公益事业；二是工作地点多为较贫困的边远山区；三是与政府多为合作伙伴关系。这一关系是建立是中国政府与国际非政府组织双向意愿和妥协的结果。一方面，中国政府在社会底层让渡一定的政治空间，引入国际非政府组织的运作模式，既适应了世界“公民社会”的政治话语体系，又可以获取一定的社会公益事业发展基金，同时还引进了发达国家社会治理的一些新理念。另一方面，国际非政府组织要想进入中国社会领域，没有中国政府的支持是不可能的，所以，这类组织在中国的发展选择的是“以合作求公益”的运作模式，在充分考虑中国政治与文化习惯的基础上来表达自己的价值关切。（二）地方政府与非政府组织的冲突关系。地方政府与非政府组织的冲突，不仅表现在价值方面的冲突，还表现在资源方面的冲突。价值冲突。关于价值冲突，其实质是非政府组织的合法性问题。学者段华洽等人通过研究提出了非政府组织合法性的四层内涵，即社会合法性、政治合法性、行政合法性、法律合法性。基于这四层合法性，只要有一层是不合法的，它与政府的关系就是“破坏性冲突”。政府对待这类组织的态度是很明确的，会把它看作是威胁政治和社会稳定的力量而予以打击和排斥。上世纪 90年代的“法轮功”组织就是一种不具有四层合法性内涵的非法组织，事实说明它给我们的社会稳定带来了威胁。因此，政府对这类组织就必须予以坚决打击。“法轮功”组织的运作同时启发我们，政府还要对潜在的不合社会价值的组织高度警惕，防止其蔓延和扩大。资源冲突。能够与地方政府发生资源冲突的非政府组织首先是合价值型组织。地方政府与非政府组织在资源方面的冲突主要表现在两方面：权力资源的冲突和财政资源的冲突。权力资源的冲突发生在政府与具有浓厚的官办性质的非政府组织之间，这类在担负一定的社会管理责任的同时，也会参与政府权力的分享，这意味着一级政府的权力会削弱或分散化，如果权力、权责的分配不科学、不合理，自然会表现出两者之间在管理中的冲突。财政资源的冲突包括两个方面:一是那些主要依靠政府财政支持的非政府组织，它们与某些政府机构或部门会形成直接的财政资源的竞争；另一种是那些财政资源不依靠政府的非政府组织，它们与政府形成了一种间接的资源竞争关系。这是因为，双方的财政资源最终都来自社会公众。政府的财政来源于公众的纳税，而非政府组织的财政资源则主要来自于公众的捐献。因此，当政府提供的公共服务缺乏效率并引起公众的不满时，公众就会减少对该项服务纳税的意愿并向政府施加减税的压力，从而把资源转向更有效率的非政府组织。参考文献：〔1〕郭国庆．现代非盈利组织研究[M]．首都师范大学出版社，2012(1) 〔2〕王绍光．多元与统一第三部门国际比较研究[M]．浙江人民出版社，2013(1)〔3〕赵建勇．关于中国预算会计若干问题的思考[J]．上海财经大学学报，2012(4).