非政府组织与灾害救助摘要：我国是一个大国，其中重大自然的灾害时有发生，而这些仅依靠政府的力量是不够的，还应该充分发挥非政府组织的作用。但是非政府组织在救灾工作中，还存在着志愿者权益，救援活动混乱等问题。其中阻碍非政府组织发挥作用的决定性因素是制度，因此应该通过修改制度的方法引导非政府组织参与灾害救助。关键词： 灾害救助 志愿者 非政府组织 导言我国已经进入非政府组织大发展的时期。根据民政部门统计报告的数据，2008 年在我国各类非政府组织共有 23 万个，比上一年增长的 8.5%。汶川大地震发生后，非政府组织立即成立了“ NGO 四川地区救灾联合办公室”，组织开展救援工作，并动员大批志愿者投入到抗灾减灾的活动中。在汶川大地震中，非政府组织参与了物资发放，物流运输，信息搜集等各个方面的救援工作，成为了以政府为主导的救助体系的重要补充力量。 政府是进行灾害救援的核心力量，肩负着直接责任，具有组织开展救灾的直接责任和先天优势。但是政府自身在人员结构、组织体系、资源分配等方面存在局限性，仅仅依靠振自身的力量确实很难做到危机处理的高效、快速、协调。而且灾害救助工作又具有复杂性和艰巨性。因此，充分动员社会力量，鼓励非政府组织参与灾害救助是救灾工作的客观需要一级发展的必然趋势。一、 非政府组织参与灾害救助存在的问题在我国，非政府组织参与灾害救助工作还处于初期阶段，存在较多问题，主要表现在四个方面：（一） 救援活动缺乏组织管理 救灾工作是一个系统工程，需要科学的计划和有效的管理。而大量非政府组织缺乏对救灾活动有效的管理。救灾工作存在混乱无序的现象。如在心里救助方面，一些非专业的非政府组织和志愿者盲目参与心里干预，由于缺乏相关的专业技能，心理干预并没有取得应有的积极效果。甚至还有部分非盈利组织的志愿者打着公益旗号谋求私人利益。甚至个别志愿者借工作之利侵吞救灾物资的现象，在社会中造成利极坏的影响。可见救援活动缺乏管理，一方面，造成利社会资源的浪费，降低了救灾工作的效率；另一方面，损害了非政府组织在社会民众中的形象。（二）志愿者的合法权利缺乏保障志愿者群体为社会做出了贡献，自身的正当权益理应受到法律保护。但我国法律并未对非政府组织，志愿者以及志愿服务对象之间权利与义务关系做出明确规定，志愿者维权处于一个尴尬境地。 2008 年6 月，某志愿者在为四川灾区运送捐赠物资途中发生意外，需要高额的医疗费用，却被告知因为缺乏相关规定而不能得到民政部门的补助。随着建设公民社会的推进以及民众参与志愿活动热情提高，在未 来的救灾工作中志愿者权益保护问题将会更突出，不利于形成科学合理的灾害救助制度 （三）社会影响力较弱 我国非政府组织大多处于初期发展阶段，能够动用的社会资源很少，社会影响力较弱，限制了非政府组织救助活动的开展。在这次抗震救灾工作中，兴起了一批草根组织，由于缺乏多样化的资金筹措手段，非政府组织往往预算不足，甚至出现了志愿者自掏腰包，用自己的继续作为救援活动的经费，从长远看，这种现象阻碍了非政府组织的发展壮大，不利于非政府组织参与灾害救助的良性循环制度 。非政府组织社会影响力较弱还表现在其缺乏广泛的、深层次的社会认同。在发生公共危机时，多数民众捐款首先考虑的是政府组织而不是非政府组织。民众对于非政府组织能否把募捐的资金真正用于救灾工作中也存有质疑。 （四）志愿者出现过剩 汶川大地震发生后，人们参与志愿服务活动的热情空前高涨。一些志愿者在没有做好充分的计划和准备的基础上，盲目参加救援活动，结果不仅不能良好的救援，甚至连自身安全都成了问题，一定程度上影响力灾害救助工作的有效开展。而且，在救灾后期，一般性救灾岗位出现了人力资源过剩的现象 ，很多志愿者都找不到合适的岗位，造成了资源的浪费。过剩的志愿者也给灾区造成了压力，以致政府部门发出公告，呼吁没有专业救援特长的志愿者不要盲目前往灾区。二、阻碍非政府组织参与灾害救助的制度性因素（一）监管和激励机制欠缺我国缺乏科学可行的监管机制、问责机制和激励奖惩机制来规范和管理非政府组织。这样对非政府组织发展造成了不利影响。第一，贡献较大的非政府组织难以在救灾活动中脱颖而出得到社会的奖励和舆论支持，缺乏从事志愿服务的外在动力。第二，部分非政府组织在救灾活动中假借公益、奉献 、服务之名行非法谋取私利，破坏了非政府组织参与灾害救助的正常秩序，也给非政府组织长远发展打来不利影响。今后很长的时期，科学健全的反馈监督机制将是制约我国非政府组织进一步发展的重要因素。（二）相关法律制度不完善我国缺乏规定志愿工作的全国性法律。灾害救助活动中非政府组织、志愿者、志愿服务对象三方的权责利关系尚不明确，非政府组织及其志愿者在灾害救助活动中的法律身份不清晰，志愿者的权益保护机制不完善。虽然部分地区有关于志愿服务态度的地方性法规，但是这些内容各异，有的甚至相互矛盾，而且受限于管辖范围，其作用相当有限。2007 年实施的中华人民共和国突发事件应对法，该法在总则中仅规定了公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应当对工作，无明确关于非政府组织参与的合法依据，从而使得立法的权威性和约束性不足。（三）非政府组织内部制度不健全 内部制度的健全程度是决定非政府组能能否高效地参与灾害救助的关键因素。我国很多非政府组织处于发展的初期阶段，内部制度存在很多缺陷和不足。1、财政制度的不完善，容易滋生腐败，让人们对非政府组织的公益性产生质疑。2、监督制度的不完善容易造成非政府组织内部民主丢失。3、激励制度的不完善，就不能激发内部人员的工作热情，吸引优秀的人才加入，影响非政府组织的长期发展；4、志愿者培训制度不完善，大量非政府组织的志愿者未接受过专业培训，缺乏专业技能和理性的救灾意识。志愿者虽然有提供支援服务的意愿，却不能胜任组织安排的工作。总之，非政府组织财务制度，监督制度，培训制度等内部制度的建设，将直接影响其救灾工作水平，当前非政府组织内部制度的不健全降低了救灾活动的效率。（四）合作信任机制缺失非政府组织与政府之间缺乏基于互信的合作机制。1、部分政府官员受传统官僚思想影响，对非政府组织的作用存有质疑，客观上对于其参与灾害救助活动有一定的抵触情绪。2、部分非政府组织在开展救灾活动的过程中缺乏同政府部门沟通与交流。非政府组织之间也缺乏相互合作。存在各自为政现象。在汶川大地震的灾后救援过程中就发生了志愿者被赶走事件。在灾害救援的活动中，合作机制的缺失造成救灾活动效率低下，阻碍的正常救灾活动的开展，不利于形成非政府组织参与灾害救助的科学体质。三、改善非政府组织救助功能发挥的方法（一）改革社团登记管理制度政府应当适当放宽参与志愿服务的非政府组织注册登记条件，降低门槛，促进非政府组织法制化进程。对涉及到社会福利、社会救助慈善类的组织、民政部可以作为组长，登记注册方面尽量简化手续，成立初期还要给必要的扶持，比如深圳市就简化了慈善类、公益类、社会服务组织的注册手续，促进了非政府组织的发展。（二）完善激励机制与监督机制首先，政府应该建立全国统一的志愿者管理体系，组织相应的培训和资格认定，完善志愿服务等级备案制度。同时设立专门的机构对非政府组织进行管理，可以考虑在现行的民政部门民间组织管理系统基础上，筹建一个独立于民政部门之外，直接隶属于国务院的民间组织监管委员会。其次，在加强对非政府组织的监督管理基础上，建立志愿服务活动的反馈系统，采用科学合理的评测手段评价非政府组织及其工作，并对优秀的非政府组织、突出的志愿者给予奖励。（三）加快制定相关法律法规，首先明确非政府组织在灾害救助中的地位和角色，制定其参与灾害救助的法律依据，并依法加强对非政府的组织管理。其次，规定志愿者在实施救援活动中的权利和义务，建立志愿者维权机制。（四）加强自身制度建设，提高志愿服务水平 非政府组织需要建立科学的制度体系。目前对于非政府组织参与灾害救助影响较大的制度主要有四个方面：1、健全财务管理制度，制定严格的经费管理。2、建立培训制度，提高志愿者对于志愿服务工作的认识，端正志愿服务动机。3、，建立多样模式政府企业的赞助和支持，向社会民众募集善款获得活动经费。4、完善监督和反馈体制。对参与灾害救助中效果进行评估，积极对救援活动进行总结和反思。（五）建立互信机制。首先，政府应转变观念，正确认识非政府组织参与灾害救助的必要性，为非政府组织开展救灾活动提供支持和便利。同时，非政府组织也应该积极了解救灾工作的需要，积极配合政府对救灾工作进行有益补充，主动向政府主管部门汇报工作进度，努力争取政府部门的信任。其次，加强与国际、国内相关组织的交流与合作，借鉴其他成功志愿者的组织先进的管理经验和组织体系，提高自身综合服务能力。参考文献：1、廖云芬，杨国栋 关于非政府组织有效参与灾后重建的思考.决策与信息.20082 、王名 改革民间组织双重管理体制的分析和建议.中国行政管理.20073、黎慈 构建志愿者服务应急救援体系面临的问题及对策抗震救灾中志愿者服务引发的思考 .南都论坛.20084、李桦 徐艳红非政府组织参与公共危机管理的困境与决策.重庆行政.20085、杨庆 浅谈非政府组织在抗震救灾中的作为以汶川地震为例.今日南国.2008