行政法与行政诉讼法 第七章 行政程序第八章 行政违法与行政责任浅析我国公民行政诉讼权利意识淡薄的原因【作者简介】苏连营【原文出处】法治与社会 2009 年 3 月下【关 键 词】行政诉讼权利意识淡薄的原因【内容提要】伴随着改革开放和社会主义市场经济的发展，我国公民权利意识正在觉醒，维护权利的行为也趋向自觉。但从整体上看，公民权利意识的发展很不平衡，尤其是公民的行政诉讼权利意识淡薄的状况还普遍存在。本文指出造成公民行政诉讼权利意识淡薄的主要原因是官本位的传统意识根深蒂固、司法体制不健全、行政诉讼救济不足成本太高、行政诉讼结果的执行力度太弱、行政诉讼的负面辐射等五个方面。随着改革开放程度的不断深化和社会主义市场经济的发展，我国公民的权利意识正在迅速觉醒，维护权利的行为也趋向自觉。但从整体上看，公民权利意识的发展很不平衡，权利意识淡薄的状况还普遍存在，尤其是公民的行政诉讼权利意识仍远远落后于现代法治建设和市场经济发展的要求，制约着我国法制化的进程；同时公民在行政诉讼方面权利意识的淡薄也间接助涨了部分政府官员的腐败行为。本文正是基于公民的行政诉讼权利意识淡薄的状况普遍存在的基础上对其原因进行探讨的。一、行政诉讼权利意识的基本内涵所谓权利意识，是指人们对于权利义务的认知、理解及态度。它包括四个要素：权利认知、权利维护、权利主张（积极行使权利）、权利要求。权利认知的基本内容包括三个方面 一是认识和理解依法享有:的权利及其价值；二是公民掌握如何有效行使与捍卫这些权利的方式；三是公民自觉地把行使公民权利的行为规约于法律规范之中，以免损害其他主体的合法权利。权利维护是指坚持同侵犯公民合法权利、践踏法律尊严的现象作斗争；权利主张，可以理解为积极行使权利，包括积极参与政治，体现公民作为主权者的身份，积极参与公共事务，实现普遍的公民自治；权利要求是指社会成员根据社会的发展变化主动向社会或政府提出新的正当的权利请求的意识，要求政府从法律上确认某些应有权利等。行政诉讼权利是指行政法律关系的当事人在发生行政纠纷时进行行政诉讼的程序以及要求得到公正裁判的权利。其内容包括 起诉:权、上诉权、申请再审权和获得公正裁判权。二、我国公民行政诉讼权利意识淡薄的原因（一）封建传统文化的影响 “无讼”传统理念的影响。在我国长达两千多年的封建社会史中，儒家文化一直占据绝对统治地位，并且这种影响一直持续到现在。而儒家文化强调的是一种“和合文化”，是“以和为贵”，所信奉的是“中庸之道”，即产生纠纷时，不主张通过诉讼解决，因为打官司是一件很丢人的事情，而是主张进行“礼乐教化” ，当事人之间进行和解。从而导致我国传统社会和法律文化以“无讼”为其理想，将“无讼”作为地方官员的主要政绩；同时将敢于诉讼者称为“刁民”、“讼棍”；由于讲求“礼仪伦理教化”，在人们的头脑中深藏着“以讼为耻”、“诉讼凶”的观念，而这些传统文化特质及民族心理至今仍然根深蒂固的深藏于人们的内心、表现在人们的行为之中，有形无形地影响或阻碍人们行使诉权。由于“无讼”这一价值理念与现代权利意识完全相悖，因此，有人把我国归属于息讼型社会，而不是健讼型社会。义务本位论思想的影响。我国的传统文化是以义务为导向的，“义务本位”是中国传统文化的重要特征。只讲义务，不讲权利，最终会泯灭公民的权利意识。而且这种义务本位论在我们当前的许多思想政治教育中随处可见；按现代民主法治的要求，权利是根本的、主要的。首先，民主的精髓是权利，义务是有权利二产生，以义务来界定权利的享有范围和造就权利的行使条件。两者比较而言权利是本源的，义务是权利派生的。其次，履行义务是以享有权利为为目的的，享有权利的目的不是为了履行义务，享有权利与履行义务是目的和手段的关系。官本位思想的影响。古代的传统政治文化是以官（权力）为中心的，官尊民卑、官贵民贱、官主民仆等是封建专制社会的显著特征。在“当官要为民做主”的观念中，“老百姓”实质上成了掌权者恩施意识的受体，为官者是居高临下的施舍者，老百姓只能对当官的感恩戴德（这种“感恩情结”至今在一些地方仍然普遍存在，老百姓对一些威权机构所为的不应该做的事情或者本应是份内的事情，抱有一种莫名奇妙的感恩心态）。古代官员们还被赋予各种特权，而普通老百姓则根本没有什么权利，如古代的诉讼制度中明确规定“民不告官，婢不告尊，子不告父，妻不告夫，贱不告良，囚人禁告，禁止越诉”、而且自夏商周时期就推崇“礼不下庶人，刑不上大夫”，可见，古代的刑法 是专对老百姓的。同时，专制主义文化向被统治者灌输的是“臣民意识”、“服从意识”，人们习惯于对权力的曲意逢迎，唯权是从。老百姓只能听命于当官的，害怕当官的。（二）司法体制不健全行政诉讼的重要内容是要求获得法院的公正裁判，法院是社会公正的最后一道防线，而裁判公正与否在很大程度上取决于司法体制是否完备，司法体制包括法院制度和法官制度两方面的内容。我国的司法体制最大的弊端就是司法的不独立，而“在政府仍然控制司法活动，在民众仍然把司法机构视为政府的一个部门的地方，强把问题‘纳入法律轨道’的办法并不能起到减轻社会振荡的作用，因为法院实际上不可能真正以‘法律的方式’解决问题”。目前我国的司法的不独立表现在法院的不独立和法官的不独立两个方面。法院的不独立。法院的不独立表现在司法权的地方化和上下级法院间关系的行政化。第一．司法权的地方化。作为国家权力的重要组成部分，司法权的统一是国家主权统一的重要标志。但由于法院体制设置的不合理，致使司法权地方化严重。现行制度上，我们的司法管辖范围与行政的管辖范围完全重合。宪法规定法院院长以及法官由同级人大及其常委会产生并对其负责，财政也完全依赖地方权力，导致法院对地方的严重依赖。本来是国家设在地方的法院变成了从属于和听命于地方的法院。在这种状况下，我们很难相信法院在行政相对人与在某种程度上掌握法院命运的行政机关发生纠纷时，会站在超脱的立场作出一个公正的判决。第二．上下级法院间关系的行政化。法院的不独立不仅仅体现在其与外部其他机构之间的关系上，不同层级的法院之间也应当是互相独立的．按照人民法院组织法的规定，我国上下级法院之间的关系是监督与被监督的关系，但二者绝对不属于领导与被领导的关系。但在实践中，这种监督关系往往异化成行政关系，有学者称之为司法权的“行政格式化”。这种“行政格式化”最突出的表现就是案件请示及批复制度。案件请示及批复制度，是指下级法院在案件审理过程中，就案件的实体或程序问题以口头或书面形式向上级法院请示，上级法院研究后予以答复或批复的制度。这种制度在法律上并没有明文规定，但在审判实践中却非常普遍并得到司法解释的认可。这种案件请示及批复制度实际上是把上下级法院之间的关系等同于不同级别行政机关的关系，因为上级法院对下级法院(具体案件的批复实际上是一种行政性指令 下级法院通常会按照答)复、批复的内容处理 。这种答复、批复在上级法院看来己经习以为常，对于下级法院来说更是乐此不疲 少担或不担风险 。实际这种做(法严重违背了司法运作机制，剥夺了上诉人的上诉权 一审的结果就)是二审的结果，上诉己没有任何意义 ，阻碍了行政诉讼权的正常行使。．法官的不独立。法官的不独立表现为依附心理，法官对政府的 2 依附渊源于传统，而审判权独立性保障乏力又加深了依附的程度，社会存在决定社会意识，此时法官难以摆脱依附心理，而要求他们在行政诉讼中顶住压力秉公裁判也是很难的。（三）行政诉讼救济不足、成本太高行政诉讼救济不足。行政诉讼救济不足首先表现为行政案件起诉难。行政案件起诉难是我国当前行政诉权行使面临的最大问题。起诉权是行政诉权的首要内容，本应受到法律的严格保护，但在实践中，由于种种原因，当事人受到违法行政行为侵害后无法起诉或起诉后法院不予受理，严重违背了“没有救济就没有权利”这一基本法则，侵害了当事人的行政诉权，导致其合法权益得不到保护。具体表现为：第一，立法方面，法律规定的行政诉讼的受理条件过于严格。受案范围相对狭窄。目前，行政诉讼受案范围只限于具体行政行为，而行政规章及规范性文件等抽象行政行为则不是诉讼标的。因违法抽象行政行为而引起的大量纠纷得不到有效解决。与此同时，行政规章等抽象行为也将成为行政违法、侵权的主要方式，但由于它们不是诉讼标的，所以，法院也只能“望法兴叹”。设定行政案件受理条件的原本目的，是为了节省司法资源，避免司法成本的浪费，防止滥讼。而在我国目前的现状下，行政诉讼面临的首要问题是老百姓不能诉或不敢诉，而不是所谓的滥用诉权问题，更不存在诉讼爆炸。第二，司法方面，法院是社会公正的最后一道防线，目前我国民事诉讼救济体制相对比较完善，但对于但对于大量的行政机关行为侵犯相对方权利的行为，缺乏有效的救济途径，大量的复议途径、包括内部行政行为的申诉程序等都是形同虚设，“任何人都不能成为自己案件的法官”，政府既做运动员又当裁判员，有几次申诉，就有几次辛酸和泪水，法律公正的阳光总是照耀不到这些阴暗的角落，许多老百姓更是敢怒不敢言。法院对符合受理条件的案件不予受理．即法院明知该案件应该属于行政案件受案范围，却因为种种原因而故意将相对人的起诉拒之门外。尽管我国行政诉讼法明确规定，法院独立行使审判权，不受其他组织和个人的干涉，但从实际情况来看，这种独立并未完全实现。原因主要有两点 ：先，来自党委、政府的干涉，导致法院迫:于压力，对某些案件不敢受理．，一些地方的党委、政府以所谓的“稳定”为借口，采取强制手段对法院受理案件加以限制，禁止法院受理某些所谓敏感案件，如计划生育案件、城市拆迁改造案件等等。有些地方规定法院受理行政案件要经过党委、政府批准，还有的地方甚至规定由政法委讨论决定。其次，是由法院自身所处的地位、环境引起的。目前我国的法院的地位在整个国家机关体系中并不是处于一个很重要的地位，人、财、物皆受制于地方部门，得罪任何一个行政机关，都有可能受到制约，带来不利影响，因此，法 院出于怕得罪行政机关的目的，对有些案件不愿受理。行政诉讼的行政赔偿或补偿不公平。在我国的行政诉讼案件中，由于种种原因，最后的赔偿或补偿结果远远弥补不了行政相对人所遭受的损失。（四）行政诉讼行为的结果执行力度太弱观念上的问题可能造成行政判决执行难。在行政管理领域里，行政机关或法律法规授权的组织与相对人的地位不对等，行政主体这方若抱有“官贵民贱”的观念，就会利用这种地位的不对等，蔑视对方当事人的权益，拒不承认法院的权威，不执行人民法院的行政判决。相对人一方拒不履行法院的行政判决，较普遍的原因是地方保护主义。由于害怕执行起来麻烦或怕执行会影响与行政机关之间的关系，从而影响个人利益，法院不去充分利用现有法律手段依法执行行政判决。（五）行政诉讼行为的负面辐射由于行政诉讼的主体一方为政府行政机关，民告官的结果，使公民有时候会受到威胁、恐吓等；另外，我国公民根深蒂固的“民不与官斗”、“胳膊拧不过大腿”传统观念，使公民常常担心“如果即使自己胜诉了，行政机关会给自己穿小鞋，秋后算账，将来的日子不好过”；这种畏惧心理也是影响我国公民行政诉讼权利意识的一个重要方面。三、结语尽管消除传统民族文化的消极影响需要一个很长的过程，但是随着社会的进步、民主法治的推进和公民文化素质的提高，不久的将来我国公民的行政诉讼权利意识淡薄的状况定会得到更好的改善。