地方政府在公共管理中的职能研究一、我国地方政府职能转变研究的基本认识前提按照西方主流经济学关于政府与市场关系的观点，在市场经济制度框架下，未来我国地方政府转型的目标应该是完全退出对地方经济发展的主导，而将精力专注于社会公共产品的提供，为经济社会的健康发展创造良好的环境与条件。就理论视角来说，建设“有限”与“有效”政府应当成为我国地方政府职能转变的终极目标，这是保证市场在资源配置中的基础性作用得以发挥的重要条件，更是我国经济与社会协调发展的必然要求。但是理论往往会因为实践环境的特殊性而会失去其“普适价值”，在市场经济制度的框架下建设“有限”与“有效”政府这一理论命题在我国市场取向改革进程中与改革实践产生了“冲突”。即尽管我国实行的是市场化改革，但是由于我国特殊的历史、经济与政治方面的原因，各级地方政府的行为表现并不完全符合市场制度框架下的政府职能特征，由此也导致了我国地方政府的职能特征及其转变呈现出了与西方主流经济发展理论不一致的状况。其中一个显著的方面就是各地方政府一直主导着所辖行政区域的经济发展，充当了国民经济发展的重要组织者和推动者。而且由于制度演进过程中路径依赖因素的作用，再加之政府自身利益、社会关系变动的不确定性、转轨经验的不足、市场经济发展的不成熟等方面的原因，我国地方政府职能的理性归位将同经济市场化一样，是一个“渐进”的过程。“无论是旧体制的‘消亡’还是新体制的完善，都不会按照某种主观设计一蹴而就”。（一）地方政府职能形成与发展的背景从我国市场化改革伊始所面临的环境来看，地方政府成为地方经济发展的主导力量是由一些特定历史与现实的客观因素决定的。这些历史与现实因素主要体现为以下两个方面：第一，由于建国以后鉴于世界上已经有一大批先行国家完成工业化的压力，加之苏联工业化模式的影响，我国工业化属于政府发动的工业化。第二，“文革”结束以后，从计划经济体制向市场经济体制转轨也是中央政府行政力量推动的结果。由于我国缺乏发展市场经济的传统以及发展市场经济所需要的制度基础，试图在一个计划体制烙印较深的发展中国家实行市场经济发展的自然演进，显然是不现实的。正如樊纲所指出的，“与前苏联、捷克、波兰这些改革进程比较快的国家不同，我国是从一个贫穷落后、文化教育水平低、法律基础差、市场化程度低的小农经济社会转变过来的，这就决定了我国改革和现代市场制度的建立，可能比其它国家经历的时间更长”。在市场力量不足的情势下，各级地方政府被推到经济发展的前台成了一个自然的选择。20 世纪 90 年代后新的财政分权制度的实施为地方政府成为市场主体做了进一步的制度保障。（二）地方政府在地方经济发展中的作用评价地方政府在经济发展中的作用是一个颇具有争议性的话题，主要有两种观点：一种观点认为， 地方政府参与经济改革与经济发展与社会主义市场经济的发展目标在本质上具有冲突性，有碍于市场在资源配置中基础性作用的发挥，必然具有消极作用。“在市场经济体制的框架中，地方政府不应当成为市场主体，原因在于地方政府不能掌握与市场经济的运行相关的知识和信息、缺少市场主体应有的人格化的、从而是硬化的产权约束、政府不能既是裁判员又是运动员等”。另一种观点认为，中国经济改革与经济发展的成功在很大程度上源于地方政府的积极推动。洪银兴在《苏南模式的演进及其对创新发展模式的启示》一文中从判断一种模式的成功与否在于发展成果的前提出发，对苏南模式形成与发展过程中的苏南地方政府的作用给予了积极的评价。陈建军通过对江浙模式的实证研究后认为：“20 世纪 70 年代末到 90 年代初中期，中国经济改革和经济发展获得成功的关键在于使地方政府获得了指导和推进发展地域经济的主动权”。二、地方政府职能转变的现实紧迫性（一）地方政府职能转变是促进我国经济发展方式转变的现实需要自“九五”开始，我国政府就提出了转变经济发展方式的战略任务，但时至今日，经济发展方式的转变在我国并未取得实质性的进展。即便作为我国经济最发达的长三角与珠三角地区，经济发展方式的转变也没有取得与其经济增长同等的成果。目前推动我国经济增长的主要动力源依然是制造业的发展，以服务业为主要内容的第三产业并未成为我国经济增长的主要动力。改革这么多年来，经济发展方式的转变为什么如此之难，学界的研究大都道出了这样一个共同事实：即政府职能转变的滞后是制约我国经济发展方式转变的关键因素。（二）地方政府职能转变是实现经济建设型政府向公共服务型政府的需要经济转型以来，由于各级政府对经济建设过多的干预和支持，使得政府自觉不自觉的走入了两个发展上的误区：一是政府长期作为经济发展的主体力量，一味地将推动经济发展作为自身的重要职责，却没有根据市场化发展的不同阶段对自身主导经济发展的角色进行适时的调整；二是不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品，如农村公共卫生、教育、社会保障等推向市场、推向社会。这直接导致了政府职能的“越位”与“缺位”，使得政府成了一个“经济建设型政府”，同时忽视或淡化了自身应该履行的公共服务职能。（三）地方政府职能转变是统筹城乡发展的需要“三农”问题是我国是横亘在全面建设小康社会、实现社会主义现代化道路上的一个现实难题。尽管改革以来我国农业、农村和农民的状况发生了很大变化，农村的经济体制发生了根本转变，农村的产业结构、经济结构农民的收入状况等都有了一定程度的进步与发展，但与改革以来经济的高速增长相比较，我国“三农”工作还存在着许多亟需解决的问题。多年来我国在城乡居民收入、城乡基础设施、城乡社会事业、城乡固定资产投资、城乡财政支出和城乡信贷投入等方面的差距持续扩大，农村发展严重滞后，已经成为经济社会发展中最突出的矛盾和问题。 三、地方政府职能转变的价值取向（一）结合本地实际自主决策的取向服务型政府的构建是市场化改革发展到一定程度的必然要求。就全国的总体发展来说，多年来的市场化改革使得市场在资源配置中的基础性作用不断增强，地方政府培育市场、替代市场的必要性随着市场运行机制在经济运行中主导地位的确立正在逐步减弱。也就是说市场作用的增强与地方政府推动微观经济发展必要性的减弱已经为我国建设服务型政府奠定了重要的基础，实现经济建设型政府向公共服务型政府的转变是大势所趋。（二）树立科学政绩观的取向反思现阶段我国地方政府的职能现状，我们发现，违背科学发展的政绩观与忽视政府职能质量的行为偏差在相当大的程度上制约着地方政府职能的转型与优化。由于现实中考核政府与政府官员的政绩的主要指标仍然是 GDP 及其增速，因而为了增强自身的政治地位与社会大众的支持，地方政府官员的政绩观就是做大 GDP 与提高经济增长速度，经济增长被误解为就是 GDP 的增长。目前不少地方政府在产业发展战略上一味追求重化工业化，倾心追求 GDP 的增长，造成了地区经济发展中的投资过度、无序竞争和重复建设等问题。加之各地方政府之间的竞争与攀比，一些地方政府往往不惜财力大举建设一些亮点或政绩工程。于是有了最大的然而却是效率最低的机场，有了最宽阔的但却通不几辆车的马路等奇怪现象的出现。（三）树立发展能力的积累比发展本身更重要的发展取向地方政府职能的转变，还必须在发展理念上有更深层次的提升。经济发展方式的转变在我国之所以具有紧迫意义，是因为改革三十年来，经济的高速增长带来了一系列的经济与社会问题，如果再不实现经济发展方式的转变，经济与社会的长远发展将难以为继，甚而会影响已有的发展成果。从经济与社会长远发展的这个角度来说，需要我们树立与之相适应的一些发展理念，其中“发展的能力的积累比发展本身更重要”是一个具有根本意义的发展理念。只有具备了发展潜力与不断创新的发展能力，经济才能维持长期与持续增长。参考文献：〔1〕高尚全：《深化政府改革是贯彻科学发展观的关键》，〔北京〕《中国改革》2004 年第 10 期。〔2〕张培刚：《新发展经济学》，〔郑州〕河南人民出版社 1993 年版，第 135 页。〔3〕樊纲：《当前的主要问题在于市场化改革不够深入》，〔北京〕《金融博览》2006 年第 5 期。