试论述三线一单制度“三线一单”即环境质量底线、生态保护红线、资源利用上线和环境准入负面清单。通过探讨“三线一单”需解决的主要问题, 结合“三线一单”试点城市实践和技术指南编制研究, 明确“三线一单”以环境质量为核心、以环境分区管控为目标的内涵特征, 提出环境空间数据库建设、生态环境分区管控体系构建、环境质量底线建立、资源利用上线划定、环境准入负面清单制定等重点任务与预期成果, 为各地开展“三线一单”划定工作提供指导。一、“三线一单”需要解决的主要问题 “三线一单”需摸清生态环境基础家底, 解决环保底数不清的问题。随着我国环保工作的不断深入,污染源普查、环境统计以及各类环境质量数据的丰富程度不断提升, 环境功能分区、各类保护区等生态环境空间数据不断完善, 但总体上, 我国生态环境数据的空间地理信息相对缺失, 空间数据比例尺小、时效性差、准确度低, 基本不具备 1 10000∶ 的环境空间数据, 环境保护的“家底儿”不实。摸清生态环境基础家底, 解决生态环境保护底数不清的问题, 是“三线一单”需要解决的首要问题。 “三线一单”需整合衔接各项环保工作, 提高环境保护管理的系统化、精细化水平。大气、水、土壤三大污染防治行动计划出台, 生态保护红线、排污许可证、生态补偿、环境质量管理等一系列环保制度、政策与行动正在深入开展, 迫切需要构建统一的空间平台, 形成政策和行动的合力。通过开展“三线一单”工作, 形成统一的生态环境保护约束性方案, 可为整合污染源普查、土壤详查、排污许可、生态补偿、环境质量评价等提供统一的基础空间平台, 为生态环境系统化、精细化、差异化管理奠定基础。二、“三线一单”的内涵与特征 （一）“三线一单”的基本内涵“三线一单”是在省域及城市尺度, 以环境质量为核心、以空间管控为目标, 在逐步统一区域生态环境空间基础底图的基础上, 从生态环境系统自身的规律和承载力、功能出发, 强化质量目标、污染控制与资源利用之间的内在响应关系, 确立生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线等环境约束性条件,并建立环境管理负面清单的一项系统性、基础性工作。（二）“三线一单”划定的技术特征结合“三线一单”目的与内涵, 从技术层面考虑, 各地“三线一单”划定应体现以下几个特点:一是基础性。“三线一单”应基于高精度、统一坐标系的环境空间基础数据, 从环境质量功能、结构、承载能力等角度, 开展环境保护基础性、摸底性评价工作。二是约束性。“三线一单”应强调环境质量维护的底线性要求, 是城市开发建设、产业布局、土地利用等活动所不得突破的底线性要求。三是空间性。“三线一单”应以水环境控制单元、大气公里网格、土地利用斑块等空间为评价基础, 强调成果产出的空间落地性, 为环境保护精细化管理奠定基础。四是动态性。“三线一单”具有分阶段、动态性的特征。随着城市经济社会发展与环境保护的不断变化, 环境质量底线目标不断调整, 污染排放、资源利用、环保准入等要求均需动态优化调整。三、“三线一单”的主要任务（一）建立坐标系统一的环境空间基础数据库平台目前我国环境基础数据坐标系不一、空间精度差、相互衔接共享难度大, 首先应统一各项基础数据的坐标系。各地在“三线一单”划定过程中, 首先应以 2000 国家大地坐标系为基础, 统一生态保护红线、 水环境控制单元、大气环境源清单与模拟网格、土壤详查与污染源普查、环境功能区划、自然保护区和水源保护区等保护地、监测断面点位以及卫星遥感等基础数据坐标系, 建立统一的环境基础数据库。（二）通过生态保护红线加大对生态空间的引导和管控《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》提出“划定并严守生态保护红线, 实现一条红线管控重要生态空间”的要求。但从各地实践来看, 目前生态保护红线的面积比例相对较低, 生态安全与生态功能维护将主要依赖生态空间的管控和维护。因此, 考虑“三线一单”中的“生态保护红线”内容, 更加强调生态环境分区管控体系的建立, 除划定生态保护红线, 做好生态保护红线的清单式管理制度设计外, 还应对生态功能较重要、生态环境较脆弱等特需区域实施保护 , 加强生态空间的评价与识别, 建立一套生态环境分区管控机制。（三） 将环境质量底线目标转化为落地化管控手段目前环境质量管理中, 环境质量目标与污染总量控制之间的关联性不强, 环境质量维护的落地性、针对性不足。环境质量底线亟需突破环境质量与污染排放之间的响应传导关系, 将对环境质量底线的管理落实到空间分区, 并转化为污染排放总量限值等管控约束手段。（四）探索基于环境质量维护的资源利用上线要求当前, 发改、水利、自然资源等部门均在不同程度上提出资源开发利用的管控要求。“三线一单”中的“资源利用上线”, 应在充分衔接各部门资源利用与管理相关政策、要求的基础上, 优先解决环境质量维护目标下的资源利用突出矛盾与问题, 强化环境质量与资源利用的关系研究, 提出基于环境质量维护的资源开发利用总量、效率、方式等管控要求, 引导资源的合理开发利用。 四、“三线一单”的预期主要成果各地在“三线一单”划定过程中, 预期以 5 个“一套”为主要成果:一套统一坐标系、空间位置准确、边界范围清晰的水、大气、土壤、生态环境空间基础数据库;一套符合自然环境规律、协调行政管理边界的生态、水、大气、土壤分区管控体系;一套落实到行政单元、各类管控分区等空间单元的环境质量底线目标、允许排放量控制、资源开发效率等管理底线;一套以各类环境管控分区为重点, 基于“三线”要求的空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源开发效率等环境准入负面清单;一套经系统化评价、整合产出的“三线一单”成果, 集成到环境基础数据库而形成的“三线一单”环境管理信息应用平台。同时, 各地要加强“三线一单”成果转化与应用管理机制建设, 加快制定有利于提升和保障生态环境功能的配套政策与措施, 为“三线一单”成果应用提供政策依据。建议各地将“三线一单”成果作为各类生态环境规划编制、规划环评落地、项目环评审批等工作的基础与重要依据, 配套出台生态环境分区管控、污染源管理、环境准入负面清单成果应用等管理政策, 确保成果的转化应用。 “三线一单”是环保部门积极落实生态文明体制改革要求, 深化环评制度改革的一项重点工作。“三线一单”难在“划”、重在“管”, 具有较强的应用管理性特征。换而言之, “三线一单”并非强调划定技术的复杂性, 而是强化环境质量底线目标、污染排放限值、生态环境分区管控体系等成果的应用性, 从而更好地服务于环境质量底线目标的实现。因此, 各地在“三线一单”划定过程中, 需考虑地方环境保护现状特点与技术支撑能力, 尤其要注重与既有生态保护红线划定、三大行动计划等工作的衔接, 协调好集成与创新之间的关系, 因地制宜地开 展“三线一单”划定与管理工作。参考文献[1]环境保护部环境影响评价司.加快建立“三线一单”环境管控体系[N].中国环境报, 2018-01-30 (3). [2]万军, 秦昌波, 于雷, 等.关于加快建立“三线一单”的构想与建议[J].环境保护, 2018 (20) :7-9. [3] 环境保护部.“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南 (试行) :环办环评[2017]99 号[A].2018. [4]王金南, 迟妍妍, 许开鹏.严守生态保护红线创新战略环评机制[J].环境影响评价, 2018(4) :15-17.