行政诉讼受案范围探讨行政诉讼受案范围，是指行政相对人提起行政诉讼的范围和人民法院受理行政案件、裁判行政争议范围的统一。行政诉讼受案范围作为行政诉讼制度的核心，制约着行政诉讼的起诉和受理，也是行政诉讼理论和实践中争议最多的问题。它标志着行政法律关系中相对一方诉权的范围，也规定着行政终局裁决的范围，所解决的是人民法院与其他国家机关之间处理行政争议的分工与权限问题。一、问题的提出北京科技大学以田永曾考试作弊被校方作退学处理(但未执行)为由，拒绝向其颁发毕业证书和学位证书。2000 年 10 月，田据此向海淀区法院提起行政诉讼，要求学校颁发相关证书。此案被海淀法院受理。单从行政诉讼法的规定来看，受案范围仅限于侵犯公民人身权、财产权的具体行政行为。而在中国宪法的语境下，受教育权似乎使与人身权、财产权并列列举的基本权利之一，而非涵盖在其之下。据此，此类与受教育权有关的案件通常不认为在受案范围之列。那么田永案何以能够进入海淀法院的视野?当时的社会因素如下：1.媒体立场鲜明的报道起到了推波助澜的作用。在田永案之原告诉诸司法之前，案件的主审法官曾表示，在受理该案之前就曾碰巧读到过有关的新闻报道，这不仅影响到公众的舆论取向，也无形中影响着法官的价值判断。2.审案、判案环境，法官素质等诸多因素的合力配合。法院的审理和判案处于相对宽松的环境，受案法院本身具有优良素质的人员配备和良好的社会声望。而北京科技大学校方的态度也并不算强硬，北京市教育行政部门、市政法委尽管提醒要慎重，但没有施加额外的压力。在审理过程中，海淀法院还邀请了行政法学者专家咨询座谈，得到了学者们对受理此案的普遍支持。田永案揭晓后被收入最高人民法院公报，形成了良好的示范作用。此后一两年内，全国至少受理了十几个类似的案件。二、修改行政诉讼法之必需尽管法官在个案审理中可以利用司法的修辞技巧，顺应社会进步的需要，迎合民众和法律精英的呼声，不动声色的扩张受案范围，在一定情况下突破或创制法律，实现对当事人诉权的充分保障，但如果基本的法律框架未变，司法权的地位未能进一步提升，则制度突破者的空间总归有限。对于行政相对人而言，受案范围的扩张无疑实现了在具体案件中局部的权利主张与救济，但就全局而言，结果将是全国各地对同类案件的不裁判，甚至是法律条文本身被架空。法治的基本要求稳定 、可预期性，以及同样案件同样审理的公正原则将被逐步蚕食破坏。因此，解决这一问题的最终出路，仍然要诉诸制度条件的正式变革。由于除了法律明文排除外，所有重要的行政行为一旦引起行政争议 ，包括某些抽象行政行为所引起的行政争议都应当纳入行政诉讼的受案范围，都要受到司法审查。因而 ， 作为行政程序主体的所有行政行为，都应当在行政诉讼法中得到详细的规范。受案范围的突破，在日益民主化、多元化的社会里，涉及到公民、社会组织个体权利的普遍张扬以及司法权与行政权的基本界分，而将首当其冲成为社会各界关注和呼吁的焦点。2008 年 2 月 1 日施行的 5 最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定，虽然内容主要是针对于管辖，但目的则是从制度上排除干预行政审判的各种因素，仍没有突破原有行政案件的管辖樊篱，需在这基础上继续进行突破性的努力和尝试。三、对修改我国行政诉讼法受案范围的建议为了实现行政诉讼的目的，合理科学地界定行政诉讼的范围，避免出现“挂一漏万”现象，应当采用概括方式规定法院应该受理的行政案件，即凡是行政机关及其工作人员在行使行政职权履行行政职责时的作为和不作为行为给公民、法人或者其他组织造成不利影响形成公法上争议的，受到侵犯的公民、法人或者其他组织均有权提起行政诉讼，法院应当受理。即使为了原告起诉方便需要列举受案范围的，也应当本着科学、统一的原则加以列举，而且应当以概括性条款作为兜底条款，使得没有被列举的行政行为同样进入行政诉讼范围。（一）内部行政行为的可诉性内部行为并不是严格意义上的法律概念，而是一个学理概念。既然是学理概念，其内涵和外延就很难明确和统一。特别是内部行为与外部行为的划分标准更是见仁见智。导致实践中法院对这一概念的掌握也或紧或松，很多表面看起来象内部行为而实质上可诉的行政行为被拒之法院门外。我们认为 ，内部行为的提法本身并不准确，容易造成实践中的混乱，而传统理论上所谓内部行为不可诉的观点更有待商榷。第一，行政机关与行政机关工作人员的关系是公法上的行政合同关系，双方权利义务的改变，依照法律、法规、规章或其他规范性文件的规定进行，必然涉及到法律问题，既然是法律问题，当然应当受到法院的审查。第二，有权利就有救济，行政机关的非政治政策性的法律行为，都应受到司法监督。第三，虽然有关法律法规已规定了相应的救济手段和途径，但都是行政机关的内部监督与救济，并不能排斥司法机关的监督和救济。第四，内部行为并不存在所谓“绝对自由裁量权”，仍然应当受到法院的司法审查。第五，大多数情况下，行政机关的内部行为和外部行为是很难区分的，甚至可以说并不存在严格的区分界限，所以，排除对所谓内部行为的审查也是不现实的。第六，即使按照国外关于法院审查范围的确定标准，我国行政诉讼法规定的行政机关的奖惩、任免决定，也不属于高度人性化和政策系性很强的问题， 它与法院不能代替的纯行政事务也不同，它是典型的法律行为，而且已影响了相对人的人身权、财产权，所以法院应当受理。（二）将抽象行政行为纳入行政诉讼范围第一，作为解决行政争议的行政机关内部程序，行政复议制度的实践为审查抽象行政行为积累了经验。《行政复议法》实施以来，己经在审查抽象行政行为方面积累了一定的经验，为今后诉讼审查抽象行政行为奠定了基础。第二，将抽象行政行为纳入行政诉讼范围，可以在更大范围内保护相对人 合法权益，督促行政机关依法行政。第三，国外对抽象行政行为的司法审查制度为我们提供了有益的经验。要解决可以被诉的抽象行政行为的范围问题。从我国抽象行政行为的范围看，有必要对包括行政法规在内的所有抽象行政行为加以监督和规范，但从我国的法制现状及法规、规章在执法过程中所起的作用看，将所有抽象行政行为纳入诉讼范围不太现实。权衡现行体制下抽象行政行为对行政管理发挥的作用及存在的问题两方面关系，笔者认为将纳入行政诉讼范围的抽象行政行为界定为规章及规章以下规范性文件为宜。此处抽象行政行为的概念除特别说明外，均指规章及规章以下规范性文件。从接受审查的时间上看，无论抽象行政行为是否已经适用于具体相对人，都应当接受法院的审查。（三）行政确认行为的可诉性可诉的准行政行为主要包括两大类：行政证明行为和预备行政行为。行政证明指行政机关证实相对人的权利或者具有法律意义的资格以及事实的行为，是行政机关依职权或应申请，对法律上的事实 、性质、权利、资格或者关系进行的甄别和认定。包括鉴定、认定、鉴证、公证、证明等。例如工商行政管理机关对民事合同进行的鉴证行为与公证处进行的公证行为都是比较典型的准行政行为。此类行为的特点是并不直接创设对相对人发生法律效果的权利和义务，而是对己经形成的权利和义务加以某种形式的认可，增强该行为的确定性。由于这种证明来源于国家授权，所以不同与民间的证明，是能够间接产生行政法效果的行为。如果行政机关违法或者滥用证明权，必然给相对人带来利益上的损害 。基于信赖行政行为合法而取得的利益应当受到保护的原则，行政机关对于错误的证明行为应当承担法律责任。从这个意义上来说，行政证明行为是可诉的。四、参考文献〔1〕陈桂明、马怀德,《案例诉讼法教程》,中国政法大学出版社 1996 年版。〔2〕刘萃、马怀德,《中国行政法学新理念》,中国政法大学出版社,2000 年。〔3〕刘善春,《行政诉讼原理及名案分析》,中国法制出版社,2001 年版。