浙江大学远程教育学院本 科 生 毕 业 论 文 （ 设 计 ） 开 题 报 告题 目 浅析当前的土地储备制度 专 业 土木工程 ( 工程管理 ) 学习中心 姓 名 学 号 指导教师 2023 年 10 月 8 日 综合比较而言，可以将这些土地储备模式大致归纳为以下三种：（一）政府主导模式杭州是行政指导和市场运行相结合的典型政府主导型运作模式。该运作模式在政府主导的基础上充分发挥市场机制的作用，实行政府主导与市场运作有机结合。杭州模式重点把土地储备作为一种政府对市场的宏观调空手段，而将其市场经营行为置于次要地位。其具体运作方式大致如下：在土地收购储备机构设置上，设置城市土地收购储备委员会和土地收购储备中心，实行两级管理模式。其中城市土地收购储备委员会由政府成立，是城市上地收购储备工作的决策机构，由分管副市长任主任，成员由土地、规划、计划、财政、城建、房管等职能部门及有关金融单位负责人组成；其主要职责和任务是研究落实土地收购一储备一出让的相关政策规章，协调部门关系等等。土地储备中心是土地收购储备工作的执行机构，隶属于土地管理部门，接受土地收购储备委员会的指导和监督。（二）市场主导模式上海模式是按市场机制运行为主的市场主导型模式。该运作模式以市场机制为基础，充分体现市场机制配置土地资源的作用。在土地收购储备机构设置上，只有隶属于土地管理部门的土地储备中心负责土地收购储备的全过程，并按“两级政府，两级管理”的体制建立市区两级，以市为主的土地储备网。目前上海土地收购储备的大致运作方式为：每年的收购储备计划向政府主管部门报批，收购储备地块的范围根据市政府的要求划定，但具体地块的操作基本采用市场化方式。土地收购时，首先向规划部门申请规定规划条件，对拟收购地块进行评估，然后与原士地使用者经过协商签订收购协议，再按规定办理收购储备相关手续，支付收购金。储备土地的出让同样是首先通过各种渠道广泛招商，依据资信、资质、业绩等条件选择合适的开发商，然后与开发商协商，签订协议，再由政府行政管理部门办理土地出让手续，多方协调规范土地收购储备程序。（三）行政指导与市场结合的模式武汉市土地储备既非政府主导也非市场主导，而是两者相互结合的模式。通过近几年的努力，武汉市的土地储备制度初步得以建立，简单地说它是一种“行政指导与市场结合的模式”，即土地中心可以通过土地储备制度代表政府采取行政措施实施择优收购，同时也可以根据市场情况，允许原土地使用者到土地交易中心申请办理交易许可手续，公开挂牌确定用地单位。因此，政府可以借助土地中心这一载体，通过统一收购、统一征地、土地交易和土地市场以挂牌、招标和拍卖方式统一实施土地供应。2 三、土地储备机制运行中存在的主要问题在我国，土地储备制度是一项全新的制度,并处于摸索阶段,土地储备的问题在近年来的实践过程中问题也逐渐显露出来。主要表现在以下几个方面:（一）法律法规依据不完善目前，国家在土地收购储备方面的法律法规还不健全，政策措施不到位，制度运行甚至与现行法律法规存在一定矛盾，这些问题都严重制约了土地收购储备工作的有效开展。土地收购储备机构的各项职能由于缺乏明确到位的制度保障，在运行中不可避免产生了一些负面影响。特别是一些地方性规定与中央政策之间的不一致，必然会导致政策执行者的理解偏差。即便是现有的有关法律法规，也缺乏土地储备方面明确规定的条款，如在土地收购中储备机构到底该如何定位，是否能够代表国家行使土地管理权，是否具备市场主体资格，有无强制收购土地的权力等等，都无相应的规定，土地收购储备运行缺乏统一性。（二）土地储备制度和运作模式不一就目前来看，我国现行土地收购储备的运行模式各不相同，存在的最大问题之一就是没有对政府的性质直接定位，导致企业对政府实施土地统一收购的权利提出质疑，从而涉及土地收购利益分配关系上的分歧，影响了统一收购储备制度的顺利实施。土地收购储备机构应该是不以盈利为目的的机构，代表政府对土地行使收购储备的职能，但由于有的城市，土地收购储备机构实行的是自收自支的事业机构模式，工作中过分追求土地收益，造成了土地供应结构不够合理的现象。（三）破坏市场公平竞争市场经济的根本法则之一就是竞争。土地储备制度的出现使得所有的土地从土地储备中心流进流出，土地真正进入市场就不能落到实处。这一制度下，出卖方和买方都没有更多的选择余地，市场竞争在政府行政意志下不再存在本来的意义。同时，这一制度提高了市场准入成本，使大批中小房地产企业由于没有实力退出市场竞争，妨害了企业竞争；最终导致的结果是大企业与土地储备中心共同垄断土地市场，有些大的房地产企业开始退化为土地二手经销商，企业不思进取却有钱可赚，破坏了优胜劣汰的竞争秩序。（四）容易滋生腐败土地储备制度在操作中存在着很大的不透明性，很多环节都有暗箱操作的可能，比如在《担保法》规定政府不能担保贷款给第三方情况下。仍然由政府担保贷款给土地储备机构，其间回旋的余地很大，在土地的收购、收购3 定价、拆迁过程中，最容易产生灰色交易。（五）增加社会不安定因素土地储备制度的不合理，使土地价格无节制上升，造成的最后结果就是老百姓必须承担过高的房价，同时使炒楼等投机行为增加，民间舆论怨声不断；农民特别是城乡结合部的农民的土地被低价收购，使他们陷入生存的困境，不得不大量流进城市，带来很多社会不稳定因素；用于收购土地的大量银行贷款增加了国家金融风险，不利于社会的稳定和发展。当然目前政府已经充分意识到房地产不健康发展带来的不良影响，今年相继出台了各种政策对房地产行业进行宏观调控，引导其积极健康发展，抑制房价上涨。四、完善当前土地储备制度的对策针对当前的土地储备制度在运行中的存在问题，且在理论和实践中尚存重大分歧，为保护土地资源和行业发展, 促进社会经济的健康发展，根据我国的国情，完善当前土地储备制度的对策主要有以下几个方面：(一) 加强土地储备法制建设加强土地储备法制建设，配套相应的法规，如土地储备机构的定位，储备资金的筹集，旧城区拆迁的货币补偿、土地整理、改造成本的协调，企业土地收购，公益性用地管理和划拨，隐形土地市场的处理，等等，使土地储备工作有法可依，如:对土地储备的内涵、范围等内容进行明确规范；对土地收购、拆迁、出让等的操作方法与管理制度进行规范与约束。规范土地储备资金的运作与管理办法；建立健全土地储备的法律制度。尽快出台全国性的土地储备法律法规，使土地储备工作做到有法可依，对违反土地储备的单位和个人依法追究法律责任。(二) 科学界定土地统一收购性质目前，世界绝大多数市场经济家或地区为了公共利益或城市再开发，都建立了具有强制性的土地收购制度，将土地统一收购性质定位为强制性买卖关系。从建立土地储备制度和成立土地储备机构的目的分析，土地储备机构具有规范土地市场，盘活城市存量土地，增加城市土地供给，落实城市规划等诸多社会经济目标。要实现这些目标，土地储备机构必需有一定的行政权力。然而这种权力的行使却不应该以剥夺企业或个人的经济利益为代价。将土地统一收购性质定位为“强制性的买卖关系”，一方面确保了政府在土地统一收购过程中的主导作用，有利于实现土地储备制度所确立的宏观社会经济目标;另一方面也考虑了被收购方的经济利益，使政府行政行为朝着市场化方向发展，适应我国建立社会主义市场经济发展的需要。4 (三) 建立协调机制城市土地收购、储备、供应等工作的实施是一个复杂的系统工程，其运作涉及到，如土地、房屋、城建、计划、财政、金融等许多部门。提高土地储备和土地资产运营效益，首先必须成立统一的、具有权威性的领导机构作支撑，由多部门组合成土地资产经营管理委员会。另外要制订科学的土地收购储备和供应计划，并与整个城市规划、用地计划、近期建设计划、旧城改造计划、房地产开发计划、资金筹措计划等有机结合起来，把有关责任分解到各职能部门，以提高土地收购、储备、供应等工作效率。(四) 建立土地储备监督机制政府既是土地储备政策的制定者，也是落实土地储备政策的指挥者和监督者。这就有可能使政府超越于土地储备制度之上而不受任何约束，为了实现某一目标而忽视其它目标，造成经济和社会的畸形发展。必须建立切实有效的监督机制，对政府土地储备工作进行监督。如建立人民代表大会审议土地储备制度，对实施土地储备制度的重大决策进行审议；建立土地储备制度落实汇报制度，要求政府定期向人民代表大会汇报土地储备制度的实旋情况；建立土地储备制度重大项目听证制度，要求对土地储备过程中的重大事项举行听证。(五) 严格控制房地产价格涨幅房地产 炒 作会对经济和社会发展带来很大的危害，抬高了企业生产成本。加剧了社会贫富差距。房地产炒作很容易推动房地产价格暴涨，从事房地产炒作的一般是经济上比较富裕，有投资性需求的人，而真正的消费者基本上大多是中低收人者；抑制了有效需求。在当前中国，一般工薪族需要 10 一20 年的时间积蓄才能买一套普通住房，在此期间他们只能尽量压缩其它开支，形成了明显的消费挤出效应；促使地方政府对房地产炒作产生依赖性。一旦房地产炒作使房地产成为某一地方的支柱产业，地方政府就会担心房地产的波动影响地方财政收人。因此政府必须密切注视房地产价格变化，采取有效措施加以控制。五、结论当前的土地储备制度在我国还不完善,在实践中根据我国目前的实际情况可以参照国外先进的管理经验，及时发现问题并寻求解决问题的对策和途径,使之更好地服务于我国的社会经济建设。在市场经济条件下,土地作为一种重要的生产资料必然要走向市场,并由政府垄断一级土地市场。政府在实行土地储备制度的过程中,要有完备的法律法规和经济环境支持。在土地转让时要对5 转让价格进行调控,使土地储备制度作为一项新机制对增加政府财政收入、加快社会经济的健康发展、盘活土地资产、加强城市集约利用土地、优化配置城市土地、保证国有土地资产不流失及保值增值发挥更加重要的作用。6 参考文献[1] 毕宝德：《土地经济学》，第 5 版，北京：中国人民大学出版社，2006 年； [2] 丁健：《现代城市经济学》，第 1 版，上海：同济大学出版社，2001年；[3] 肖争鸣、刘小生：《 关于土地储备制度的若干思考》，江西理工大学学报，2006 年第 3 期；[4] 张宏斌：《城市土地储备制度的功能定位及其实现机制》，城市规划，2002 年第 2 期；[5] 周敏：《我国城市土地储备制度存在的问题及对策》，巢湖学院学报，2006 年第 1 期；[6] 吴次芳：《我国城市土地储备的几个问题》，城市问题，2002 年第 5期；[7] 袁毅阳：《城市土地储备制度运作中资金短缺问题再思考》，理论月刊，2006 年第 5 期；[8] 冯四清：《城市土地储备制度探析》，合肥工业大学学报，2004 年第4 期；[9] 傅鸿源：《我国土地储备制度完善的思路与途径》，重庆工学院学报，2006 年第 9 期；[10] 杨丽萍：《土地储备制宜尽早立法》，中国房地产报，2004 年第 3期；7 《浅析当前的土地储备制度》开题报告一、文献综述毕宝德在《土地经济学》中指出，在市场经济条件下，土地作为生产要素，主要应由市场实现优化配置，土地市场是市场体系的重要组成部分。由于我国实行的是土地社会主义公有制，土地市场的客体仅限于国有土地使用权以及由其衍生的它项权利。我国土地市场主要分为两级，一级市场由国家完全垄断。现行土地储备制度主要是针对一级市场，作为所有权主体的政府通过依法征用、收回、收购、储备和供应，借助土地一级市场收回应有的经济收益并实现土地资源的优化配置。理论上分析，市场经济条件下，土地储备的运行也应当遵循市场经济规律，围绕着土地市场均衡展开，以调剂土地市场的供求余缺，维持土地市场均衡为直接目的。同样，在古典经济学三大假定前提下，沿承前文假定，即行为主体利润最大化和社会福利最大化是土地储备制度经济学意义上的目标。丁健在《现代城市经济学》一文中研究认为，城市土地储备制度，是指城市土地储备中心通过征用、收购、盆换、转制、收回等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由土地储备中心组织进行职工和居民的安置、房屋拆迁、王地平整等一系列土地整理工作后，将土地储备起来，再根据城市规划和城市土地出让年度计刘，有计划地将上地投人市场的制度、其主要目标是通过政府书断土地一级市场供应，增强政府对土地市场的调长能力，防止土地收益流失，规范市场秩序。肖争鸣、刘小生在《 关于土地储备制度的若干思考》研究中指出，市场主导模式以市场为基本运行机制，充分体现市场机制配置土地资源的基础性作用。主要特点是土地储备机构根据政府要求和收购计划，通过与被收购单位协商，确定自己的收购计划或约定土地收益分成，按照约定由土地储备机构支付收购金，取得土地并按现行规定办理土地过户手续。储备机构取得土地后负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，对易于转让的储备土地由土地管理部门出让给新的用地者。在储备土地出让时，首先通过各种渠道广泛招商，依据资信、资质和业务等条件选择合适的开发商，然后与开发商签订协议，最后由政府行政管理部门办理土地出让手续。上海土地发展中心收购储备土地是否成功要视其与用地单位的协商情况而定，如果价格或收益分成方面协商不成，土地储备将无法进行。1996 年到 2002 年，上海成立地产集团以前实行的是这种模式的土地储备制度。显然这种模式下的土地储备是使用单位和土地发展中心的博弈，市场是决定土地储备的主要力量，政府对土地市场的垄断性并不是很强。2 张宏斌在《城市土地储备制度的功能定位及其实现机制》中认为，政府主导型模式在政府主导的基础上充分发挥市场机制配置土地资源的功能，实现行政主导与市场运作有效结合。其特点是收购土地的范围由政府行政法规规定，规定范围内的土地统一由土地储备机构根据计划进行收购、储备、开发，土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让，规定范围内的划拨用地使用者不能再像过去一样通过补办出让手续的办法自行转让土地使用权。杭州土地储备属于政府主导性质。政府明文规定：杭州市区范围内所有需要盘活的土地，都要纳入土地储备体系，由政府垄断收购和储备，并经土地储备中心开发后统一向市场提供，其他任何单位和个人额都不能收购土地，也不能供应土地，划拨土地使用者也不能通过补办手续的方式自行转让土地使用权。周敏在《我国城市土地储备制度存在的问题及对策》中认为，土地储备铝《度的建立，使政府绝对垄断了一级土地市场，成了土地的供应商。政府以最低价把土地收回，并绝对控制土地供应量以寻求最高价位，土地资源完全掌握在土地储备中心手里。然而，我国目前并没有建立统一的土地储备制度，各地土地储备制度实施的水平也参差不起，由于有些地方土地储备机构没有合理的预期，没有预期的谈判对象，不愿意出让土地，使城市中的闲置土地可能会被更长期的闲置。所以，一方面是大量土地被闲置；另一方面，大量的用地方没有土地可用。吴次芳在《我国城市土地储备的几个问题》指出我国土地储备制度存在的问题主要有以下弊端：土地资源的总体调控存在盲目性；土地储备资金存在不稳定因素；容易哄抬土地价格，造成房地产泡沫；容易对农业经济造成破坏；容易引发土地腐败。冯四清在《城市土地储备制度探析》探讨建立适合我国国情的土地制度时指出，政府主导型模式的运行比较畅通一点。一是因为土地储备的本质是一种政府行为，是在政府控制下进行的土地资源优化配置和资产运营，而且其资产运营的日的主要不是为了现利。二是土地储备调控和干预的重点是土地一级市场，而在我国土地一级市场的竞争具有不完全性，政府是土地一级市场的垄断供应者。三是土地本身具有稀缺性，在我国城市土地属予国家所有，决定了土地储备模式不可能是完全的市场主导型。土地储备机构代表政府很难通过市场竞争和其他企业进行竞争以获得自己需要的土地，一方面是因为土地本来就是政府的，土地使用单位只具有土地使用权，另一方面又因为目前土地储备机构如果没有政府的垄断地位，在各方面很难和竞争性的企业竞争。当然，政府主导型模式并不意味着背弃市场规则，完全的政府运作模式虽然对城市规划的实施很有保障，但其阻力也往往是很大的，另外如果土地市场的规模比较大，也往往会将市场“统死”。作为一种调控土地市场3 的重要手段，土地储备应该遵循土地市场存在的客观规律，这样，土地储备才会实现其预期的目标。二、论文提纲一、当前土地储备制度的现状（一）土地储备的含义及其在我国的发展过程（二）当前土地储备的机构设置（三）当前土地储备机制的主要运行模式（四）当前土地储备的范围二、建立土地储备制度的目的和作用（一）建立土地储备制度的目的（二）建立土地储备制度的作用三、当前土地储备机制运行中存在的主要问题（一）土地储备机制立法滞后,土地立法体系有待健全 （二）政府职能部门缺乏协调、配合（三）政府对一级土地市场的垄断有待加强（四）筹集土地储备运作资金的渠道单一（五）滥用行政权力造成土地价格欠合理、公平四、完善当前土地储备制度的对策（一）健全土地立法体系,政府依法加强对一级土地市场的垄断 （二）确立规划优先的原则,盘活大片土地资产 （三）明确公共利益的范畴，防止行政权力的滥用（四）充分利用存量土地,立足保护土地资源 （五）健全组织机构, 加大储备土地的来源（六）建立风险共担,利益共享的社会化资金循环机制 五、结束语参考文献 三、参考文献[1]毕宝德：《土地经济学》，第 5 版，北京：中国人民大学出版社，2006 年； [2]丁健：《现代 城市经济学》，第 1 版，上海：同 济大学出版社 ，2001 年；[3]肖争鸣、刘小生：《 关于土地储备制度的若干思考》，江西理工大学学报，2006 年第 3 期；[4]张宏斌：《城市土地储备制度的功能定位及其实现机制》，城市规划，4 2002 年第 2 期；[5]周敏：《我国城市土地储备制度存在的问题及对策》，巢湖学院学报，2006 年第 1 期；[6]吴次芳：《我国城市土地储备的几个问题》，城市问题，2002 年第5 期；[7]袁毅阳：《城市土地储备制度运作中资金短缺问题再思考》，理论月刊，2006 年第 5 期；[8]冯四清：《城市土地储备制度探析》，合肥工业大学学报，2004 年第 4 期；[9]傅鸿源：《我国土地储备制度完善的思路与途径》，重庆工学院学报，2006 年第 9 期；[10]杨丽萍：《土地储备制宜尽早立法》，中国房地产报，2004 年第3 期；5 浙江大学远程教育学院本 科 生 毕 业 （ 设 计 ） 论 文题 目 浅析当前的土地储备制度 专 业 土木工程 ( 工程管理 ) 学习中心 姓 名 学 号 指导教师 2023 年 11 月 14 日6 论文摘要土地储备制度是土地制度改革的一次创新。土地储备作为一种新型的城市土地管理制度，目前已在全国许多地方试行。但由于土地储备制度目前尚处于起步和探索阶段，土地储备中的一些问题如土地立法体系、运作资金来源、土地储备的范围等，在理论和实践中尚存重大分歧。本文从土地储备概念入手，介绍了土地储备制度的目的和方式，进一步分析了我国现行政府主导模式、市场主导模式和行政制度与市场结合模式三种土地储备制度模式，并深入分析和探讨了我国土地储备机制运行中村中的问题，最后提出了完善当前土地储备制度的几点对策，以期能为我国的土地储备管理制度提供参考。关键词：土地储备制度 运行模式 问题 对策7 目 录一、土地储备的概述...........................................................................1（一）土地储备的概念..................................................................1（二）土地储备制度的目的............................................................1（三）土地储备的方式..................................................................1二、我国现行土地储备制度.................................................................1（一）政府主导模式.....................................................................2（二）市场主导模式.....................................................................2（三）行政指导与市场结合的模式..................................................2三、土地储备机制运行中存在的主要问题..............................................3（一）法律法规依据不完善............................................................3（二）土地储备制度和运作模式不一...............................................3（三）破坏市场公平竞争...............................................................3（四）容易滋生腐败.....................................................................3（五）增加社会不安定因素............................................................4四、完善当前土地储备制度的对策........................................................4(一) 加强土地储备法制建设...........................................................4(二) 科学界定土地统一收购性质.....................................................4(三) 建立协调机制........................................................................5(四) 建立土地储备监督机制...........................................................5(五) 严格控制房地产价格涨幅........................................................5五、结论..........................................................................................5参考文献..........................................................................................7 浅析当前的土地储备制度一、土地储备的概述（一）土地储备的概念土地储备制度是政府按照法律程序，运用市场机制，参考土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换、征用等方法取得的土地进行前期开发、整理，储存，以供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府能垄断土地一级市场的一种管理制度。这个定义明确了土地储备的四个要素，即储备主体、对象、手段和目的。土地的储备主体是政府，这样它就不仅是一种市场行为，而成为一种管理手段;储备对象根据定义可以认为是国有土地和置换土地以及集体土地；储备手段则是按照法律程序,运用市场机制，参考总体规划；土地储备的目的则为，保证政府垄断土地一级市场,确保各类建设用地需求。（二）土地储备制度的目的建立土地储备制度的初衷是为了垄断一级土地市场，控制城市土地供应总量，推行土地招标、拍卖制度，防止土地资产流失的发生。随着社会经济的发展，城市范围的不断扩张，使一些原来位于城市郊区的工业、仓储用地逐渐变成城市的内部，占据了中心市区大量区位条件优越的土地，造成土地资源的浪费，同时也给城市环境、居民生活等带来不同程度的影响，加上城区扩大和产业结构布局调整，对存量土地的投资需求越来越强，为改变这种状况，迫切要求建立城市土地储备制度。（三）土地储备的方式随着土地储备机制的不断完善，土地储备的方式也呈现多样性特征。从目的和功能上来分，土地储备有以下三种方式：一是开发储备，政府为城市建设发展和人民生活提高而储备一定量的土地，以满足日益增长的生产和生活需求；二是市场储备，政府垄断一级市场后，可根据市场供求规律，调控房地产市场，以达到土地资源优化配置的目的；三是生态储备，政府为保持城市生态环境需要而对绿地、湖泊、河流、湿地等土地进行保护而进行的土地储备。二、我国现行土地储备制度我国各地的土地储备运作方式大体相同，但是在具体操作中又各具特点。1