行政职能科学化及其实现路径一、行政职能概述行政职能亦称政府职能，是指国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时所应承担的职责和所具有的功能。其核心的价值在于回答政府应该做什么和不应该做什么的问题。行政职能是公共管理的基本内容和主要方向的集中反映，是公共管理的具体表现。为了适应全球化、社会化和市场化的新情况，新趋势和新变化，政府的职责、功能发生了改变。可见，政府的行政职能是不断变化、转换与发展。第一， 行政职能并不是一成不变的，而是不断变化发展的。第二， 转变行政职能的关键是要改变政府行使社会管理职能的方式，实行政府与企业分开，政府与社会分开，政府与资本分开。第三， 政府职能的转变就是要缩减政府行政审批的范围，削减政府管理权，也就是说，将企业的经营权归还给企业，将社会组织的权力重新分配至社会。第四， 转变行政职能的核心问题是管理制度的创新，也就是要更新政府管理理念、完善管理方式。二、上海市 X 区质监部门履行职能的方式产品质量监督抽查是质监部门产品质量监督的主要手段之一，是指质监部门依据《中华人民共和国产品质量法》等质监法律、法规的有关规定,对产品的质量进行的以抽查为主要方式的监督方式。其目的在于了解和反映产品的质量状况，及时发现产品中存在的质量问题，查处假冒伪劣产 品，将产品质量的真实信息公之于众，以保障人民群众的人身和财产安全。产品质量监督抽查的方式比较多样，有国家级产品质量监督抽查、省级产品质量监督抽查、产品质量统一监督检查、定期监督检查等形式。产品质量监督抽查的有计划性、公开性、区别处理性的特点。计划性是指各级质监部门对可能危及人体健康和人身财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品，及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查。公开性是指各级质量技术监督部门将抽查通报和说明报送上级部门，发送地方各有关部门，并召开新闻发布会向社会通报监督抽查的情况，由新闻媒体采取各种形式公布和跟踪报道。区别处理性是指质监部门根据产品质量抽查结果，对企业进行不同处理。对抽查不合格的和违反法律、法规的，依法进行行政处罚，二是进行督导、帮助，促进企业不断改进产品质量，提高产品质量总体水平。2012 年国家级监督抽查涉及 X 区 55 家企业的 69 批次产品，合格率为100%；市级监督抽查涉及 X 区 267 家企业的 400 批次产品，其中合格产品 365 批次，合格率91.3%。市级监督抽查中，生产领域共抽查产品 351 批次，合格 319 批次，合格率 90.9%；销售领域抽查产品 49 批次，合格 46 批次，合格率 93.9%。全区产品监督抽查合格率比上年提高0.9 个百分点，并继续保持高于全市平均水平。三、上海市 X 区质监局履职方式存在的问题（一）监管思维错位，缺乏监管基础虽然质监部门对企业的原材料的进货环节、产品的生产环节、成品的检验环节都作了比较详细 的规定，但是依据质监部门现有人力、物力、财力的情况都无法满足日常监管的要求。目前，质监部门对企业的产品质量采取的最简单、有效的方式唯有产品的抽样检验。但是一方面，质监部门对产品进行抽样检验需要经费的支持；另一方面，对产品质量进行抽样时，会遇到很多突发情况如企业未标识产品名称、无产品质量合格证明等无法对企业的产品进行抽样的情况。同时，在产品质量安全发生后，如果出现了“三聚氰胺”毒奶粉事件，就来开展一次乳制品专项整治；哪个行业、哪个领域一旦出了问题，就要就事论事，自上而下好好整治一番，而那些暂时还没有出现问题的领域、行业往往被搁在一边，直到质量安全事件发生后才又开始“救火”和亡羊补牢。这种“头痛医头，脚痛医脚”的方式是无法治标又治本的。（二）行政处罚力度小，导致行政许可“只进不出”由于 X 区质监局经常采用保姆式的监管方式，一般遇到违反质监法律法规的情况，以责令改正，帮助企业整改为主，并不依法对企业作出行政处罚。但是，随着改革开放和经济社会的不断发展，X 区产品质量的总体状况已经发生了变化，X 区中、小、微企业占据了半壁江山，但是由于主观、客观条件等限制，这些企业的产品质量控制能力普遍较弱，呈现“两多两少”的现象，即 X区大中型企业少、小微型企业多；高新技术企业少、普通制造加工类企业多。2011 年，据有关部门统计，X 区共有工业产品生产企业 10725 家，其中大型企业 8 家，中型企业 149 家，小微型企业 10568 家。这些中小型企业由于先天不足，因而普遍存在质量意识薄弱、质保能力低下、质量专业人才匮乏、质量管理体系运行的有效性差和产业链现状与行业规模不相匹配等问题，导致产品的安全性、可靠性和稳定性也相对较差。 （三）微观干预企业生产，使企业和质监部门成为“双胞胎”关系根据科学监管的理论，方法固然重要，但监管理念更为重要。在计划经济时期，政府把推动企业快速发展，提高企业产品数量作为工作的重中之重。当时在掌握生产企业确切信息的前提下 ，我国采用的是指令型的管理方式，即通过强制命令等行政强制手段将企业产品质量的总体水平维持在相对安全、稳定的水平。行政执法人员只依靠指令性的理念来监管产品,实施对从产品的原材料生产过程、成品等全过程监管，认为只有依靠政府的监管，企业才能保持持续生产合格产品的能力，才能生产出合格的产品。四、实现行政职能方式的科学化的方式（一）政府加强宏观管理，减少微观干预美国产品质量大师休哈特说过，产品质量不是检验出来的，产品质量是生产出来的。可见，产品质量也不是监管出来的。在实践中，质监部门对企业生产行为监管的越细、越小、越精，一方面会加重政府工作人员的工作量，增加政府的财政支出，导致不必要的资源浪费，引发人机不匹配等现象，另一方面对政府部门工作人员，即执法人员的综合素质、职业道德、依法行政的能力和水平等也提出了更高、更严的要求。此外，政府监管部门的微观管理让企业束手束脚，伸展不开拳脚，不利于企业产品质量主体责任的形成。而加强对企业生产行为的宏观管理和法律、法规指导。由此，上级部门应削减政府的行政审批权，责令下级政府不直接干预企业的生产行为，将企业生产产品的自主性完全交还给企业，有利于降低企业的生产成本，强化企业的产品质量主体责任意识，提高区域产品质量的总体水平。 （二）强化社会参与质量管理，加强社会监督产品质量问题涉及千家万户，关乎千家万户。在经济全球化的大背景下，维护产品质量安全，提高产品质量总体水平是全社会乃至全世界共同的责任。质监部门应积极发挥行业协会、志愿者、非政府组织等作用，强化社会对产品质量的监督、管理，营造人人崇尚质量，人人关心质量，人人重视质量的良好社会氛围。（三）推动企业落实主体责任全方位、多途径和多角度地综合运用各种社会媒体，继续加大质监法律、法规的宣传教育力度进一步引导企业积极树立牢固的产品质量安全主体责任意识，督促企业全面落实产品质量安全主体责任。引导企业建立质量安全控制关键岗位责任制，明确企业的法定代表人或授权的主要负责人对质量安全负首要责任，企业质量主管人员对质量安全负直接责任。引导企业严格实施岗位质量规范与质量考核制度，实行质量安全“一票否决”。引导企业严格执行重大产品质量事故报告及突发或者重大事件应急处置制度，健全产品的质量追溯体系，切实履行质量担保责任及缺陷产品召回等法定义务，督促企业依法承担质量损害赔偿责任。参考文献：〔1〕对擅自使用不合格电梯的处理[J].中国质量技术监督,2012，(11).〔2〕这起特种设备事故案件该怎样处理[J].中国质量技术监督,2012，(12).〔3〕食品生产中可以添加人参[J].中国质量技术监督,2013，(1).