政府投资项目的现状分析一、引言政府投资项目建设是政府提供公共产品的主要方式之一。它的资金主要来源于公共财政收入。需取之于民用之于民。因此，政府投资项目的成功与否关系我们每个人的切身利益。遵循 2004 年《国务院关于投资体制改革的决定》中关于政府投资范围的界定，将政府投资范围确定为：“政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础建设保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。” 我国正在建设社会主义和谐社会，这是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务。党的十七大报告提出“必须注重实现基本公共服务均等化”。为此，各级政府通过政府投资项目形式加大对基础设施投入力度为社会提供更多公共产品，尤其是中央政府不断提高财政转移支付力度加大对欠发达地区和农村地区投资倾斜促进公共服务均等化。尤其是自 2008 年金融危机爆发以来，我国政府实施了积极的 4万亿元救市计划。该计划包括了农村民生工程和农村基础设施、医疗卫生、文化教育事业、生态环境保护、铁路、公路、机场、城乡电网等多项关乎民生的投资内。二、政府投资特点我国在过去计划经济时期，所有的投资活动都通过国家预算进行管理。不存在政府投资项目和私人投资项目的划分。政府投资项目伴随着我国的改革开放和投资体制改革的逐步深化而出现 ，它是为了适应和推动国民经济或区域经济的发展、满足社会文化生活的需要或政治、国防等方面的需要。由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券市场或资本市场融资，利用外国政府捐款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入，兴建的固定资产投资项目 。按资金来源，可分为财政性资金项目、财政担保银行贷款项目和国家援助项目。按经济效益，可分为营利性项目和非营利性项目。营利性项目指政府为了促进产业发展或拉动国内消费所参与的竞争性项目，这些项目的投资收益比较高。如高速公路、港口、电厂、地铁等。非营利性项目指投资额大而收益比较低的基础性项目和公益性项目，如政府办公楼、公立医院和学校、城市道路和桥梁等根据这样的定义，政府投资项目的特点可以归纳为以下四个主要方面。（1）政治相关性。政府投资项目由政府发起，通常服务于政治目标或政府目标的实现，最高层的政府组织虽然不直接参与项目的实施，但往往拥有项目的否决权。由于必要的行政干预，政府投资项目容易造成政企不分，权责不清。（2）非盈利性。不像私人投资项目的最终投资目标都是为了经济上获利。政府工程更多考虑的是满足社会的需求或经济的发展，而很少仅仅是为了获取盈利。由于缺少一个具体明确和可量度的投资目标，给项目的目标管理和合同管理带来了困难。 （3）公众使用。政府投资项目服务于公众。然而很难明确公众或具体使用者和潜在使用者的需求。因此在政府工程审批立项和投资规模确定的科学性、合理性方面往往存在争议和疑问。（4）政府代理。政府投资项目实质上是政府代理公众进行投资。公众授予政府代理权。因此，与其它代理关系一样，需要建立合理的制度来激励和监督代理权的实施。但在实施政府投资项目过程中，由于代理者的利益往往与委托者不一致，往往不能有效地激励和监督。因此容易导致资金的失控和腐败的产生，由于政府投资项目本身具有以上特性，因此就需要建立起适应这些特点的管理机制。包括决策机制，项目管理机制，资金管理机制，投资控制机制和风险约束机制等。对私有项目而言，由于以盈利为目的，因此通过市场就可以形成有效的投资和风险控制机制。私有项目的业主由于承担了预期收益的风险，必然对项目投资控制负责。而对于政府投资项目，由于具有非盈利性、公众使用、政府代理等特征，基于业主制的投资控制与风险约束机制，便难以在政府投资项目中有效地发挥作用。三、政府投资项目的现状目前，我国政府投资建设项目的管理基本上沿袭计划经济体制下的传统管理模式，即由建设单位提出项目建议书和可行性研究报告，政府投资管理部门进行审批决策，确定投资额度和年度投资计划。财政部门核拨建设资金，再由建设单位组织基建班子进行建设。1.政府投资方向不合理、重复投资，规划不合理，政绩工程多。2.政府管理部门对政府投资项目投资监控不力，一次性业主较多，业主本身缺乏必备的专业知识（如文化体育、卫生机构等机构），及大量政府投资项目是由使用单位投资负责，造成“投资、招标、建设、监管、使用”五位一体，会致使政府投资项目监控不力。目前政府对管理投资公共工程的项目只有一些条例和规定，还没有一部法律。一方面由于法制不健全、管理不严格、无法可依、有法不依现象依然存在，因此虽一再强调工程投资不准“三超”,但没有处罚的法规,对超规模、超标准工程往往只给予追补资金；另一方面政府职能部门之间相互交叉，但又有管理脱节，缺乏强有力的监督机构。3.项目招投标程序不规范，不够透明，大多流于形式。在现行的政府项目招投标制度中，大多数标底价格的制定依据是预算定额、费用定额等，与市场经济的要求不相适应，而且不少项目招标对最低评标价的确定不够科学合理。受众多的“关系”等人为因素影响，不利于鼓励投标者进行公平的价格竞争。在工程招投标中，还存在只对工程主体部分进行招投标，对附属部分采用议标方式。这样的操作方式不但给附属工程的监控管理增加了难度，而且造成工程肢解发包的情况，从而为腐败行为提供了机会。4.工程实施的过程中各个管理环节还比较粗放，如对工程项目的勘察、设计不够充分重视，工程监理不能及时、完整到位，作用发挥还不够。工程实施过程中工程变更较多，有些是由于前期 勘测、设计不到位，尤其是有些是由于领导的个人喜好而随意变更在政府投资项目中尤为严重。还有作为建设工程的质量责任主体，业主、勘察、设计、监理、施工五方在对工程质量的控制时常有错位和缺位现象发生。5.不计投入，“三超”现象严重。四、政府投资项目管理的对策1.健全、完善政府投资决策机制。我国的政府投资项目决策的科学性受到较大的外力影响,主要原因是政府投资项目的决策机制不完善,决策过程受行政干预较多,也就容易存在前期工作不充分,立项依据不足,失误严重等现象。2.完善代建制，交由专业的机构代理。3.完善政府项目投标制度，招标投标的目的，不仅仅是优选好的承包商，也是为了保证政府的廉洁。依照招标投标法的规定，不仅施工要招标，勘察设计、监理和设备采购都应招标。在招投标工作中要严格实施“阳光工程”，避免“暗箱操作”。4.完善工程监理制度，充分发挥工程监理的作用，完善变更制度。5.构筑符合市场化要求的政府投资项目管理模式。参考文献[1] 上海财经大学投资研究所。2003 中国投资发展报告---转轨经济中的政府投资研究.上海:上海财经大学出版社,2003.[2] 国家计委投资公司.2002 年中国固定资产投资报告.[3] 尹贻林,闫孝砚.政府投资项目管理模式研究.天津:南开大学出版社,2002.[4] 郝建新,尹贻林.我国非经营性政府投资项目投资控制问题研究.技术经济与管理研究,2003(2),82-83.