第十章 政策性金融机构 本章简介 这一章是介绍政策性金融机构的概念、特征、种类、职能、资金来源和运用，及其外部关系，我国建立政策性金融机构的必要性，外国一些政策性金融机构和我国政策性金融机构的概貌。 这一章主要分析了政策性金融机构的特征、作用、职能；考察了政策性金融机构的资金来源与运用，及其外部关系；阐述了我国建立政策性金融机构的必要性。 第一节 政策性金融机构概述 这一节是介绍政策性金融机构的基本原理，如概念、特征、不同种类及其作用、职能、主要任务及其外部关系等。这是本章的重点。 一、政策性金融机构的含义和特征 政策性金融机构是指那些由政府创立、参股或保证，不以盈利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济方针政策，在特定业务领域，直接或间接从事政策性金融业务，支持政府发展经济，促进社会全面进步，配合宏观经济调控的金融机构。 其特征主要有： 1、 经营目标是为了实现政府的政策目标。 2、 资金来源主要是国家预算拨款，另外还有向政府借款、向国内外发行由政府担保的债券、向国内其他金融机构借款和向国际金融机构借款等。 3、 资金运用以发放中长期贷款为主， 贷款利率一般低于同期限的一般商业性金融机构的贷款利率。 4、 贷款重点是政府产业政策、社会经济发展计划中重点扶植的项目。 二、政策性金融机构的种类 按照政策性业务覆盖范围不同，可分为全国性和地方性的政策性金融机构。按照组织结构不同，可分为：（1） "单一型"是指只有一家机构，无成员机构；（2）"金字塔型"是指一个中央机构领导的具有不同层次会员或分支机构组成的呈金字塔状的政策性金融体系。 目前，一般按照业务范围区分，可划分为： 1、 开发性政策性金融机构： 是专门为政府经济开发和发展提供中长期贷款的政策性金融机构。 2、 农业政策性金融机构：是指以经营农业或与农业有关的信贷业务，贯彻政府支持农业发展政策的政策性金融机构。 3、 进出口政策性金融机构：是指以经营与进出口有关的信贷业务，以推动国家进出口贸易发展的政策性金融机构。 4、 住房政策性金融机构：是指专门为住房的生产、经营、分配和消费各个环节提供政策性融资的金融机构。 1 5、 中小企业政策性金融机构： 是指为支持中小企业增强市场竞争实力， 开辟就业渠道、推动技术创新与进步提供政策性金融服务的金融机构。 三、政策性金融机构的职能 （一） 一般职能 一般职能是指政策性金融机构所具有的与一般金融机构相类似或相同的职能，即金融机构的金融中介职能。它通过其负债业务吸收资金，再通过资产业务把资金投放出去，这与其他金融机构一样，作为货币资金借贷者的中介人来实现资金从贷出者到借入者的融通。不同之处在于它一般不接受社会公众的活期存款， 其资金来源多为政府资金或在金融市场上筹集的资金，少部分接受外国资金，资金运用多为中长期的贷放或资本投资。 商业银行具备了信用创造能力，而政策性金融机构则不具备。 （二） 特有职能 特有职能是指政策性金融机构与一般商业性金融机构相比，它所具备的特有的政策性职能。可概括为： 1、 倡导性职能。这是指政策性金融机构以直接的资金投放或间接地吸引商业性金融机构从事符合政府意图的放款，来发挥其首倡、引导功能。 2、 选择性职能。这是指政策性金融机构对融资领域或部门是有选择的，是以市场机制的选择为前提的，其依据是国家的产业政策、国民经济均衡发展的要求。这一职能体现出政策性融资特有的性质。 3、 补充性职能。这是指政策性金融机构的活动补充、完善以商业性金融机构为主体的金融体系的职能。政策性金融机构不是替代而是补充商业性金融机构。 4、 服务性职能。这是指政策性金融机构为企业或政府提供金融与非金融服务的职能。 四、政策性金融机构的资金来源和资金运用 （一）政策性金融机构的资金来源目前，各国政策性金融机构的资金来源主要有：1、 政府预算拨款供给资本金。由于政策性金融机构是政府创设的金融机构，一般都是通过政府预算拨款向政策性金融机构提供全部或部分资本金。 2、 借款。当政策性金融机构所需资金不足时，可通过借入资金来增加来源。 3、 发行债券。这既是发达国家政策性金融机构的主要筹资方式，也是发展中国家政策性金融机构的辅助筹资方式。 4、 吸收存款。许多国家的相当一部分政策性金融机构不吸收任何存款，但有些政策性金融机构则吸收存款。 此外，资金来源的渠道还有职工住房公积金、社会福利和社会保险基金等。 （二）政策性金融机构的资金运用政策性金融机构的资金运用渠道主要有： 1、 贷款。这是政策性金融机构最主要的资产业务。贷款按照不同的标准可划分为许多种类：（1）按照是否只有政策性金融机构发放分为：普通贷款是指政策性金融机构承担的，一般性金融机构也可能发放的贷款；特别贷款则是指由政策性金融机构发放的、一般商业性金融机构不能或不愿发放的贷款。（2） 按照贷款是否通过其他机构贷放给贷款对象， 可分为：2 直接贷款是指政策性金融机构直接向贷款对象发放的贷款， 各国大多数政策性金融机构的贷款都采用这种方式。间接贷款是指政策性金融机构通过其他机构转贷或委托贷款。直间并举贷款是指直接和间接两种方式结合发放的贷款。（3）按照贷款是否独自承担，可分为：独家贷款是指该种贷款完全由政策性金融机构承担。 联合或协议贷款是指该种贷款由政策性金融机构联合其他金融机构共同发放，其中，政策性金融机构一般发挥领导和组织者的作用。 2、 投资。这是指政策性金融机构购买有价证券的业务活动。政策性金融机构的投资对象是股票和债券，即有价证券投资。 3、 担保业务。这是指政策性金融机构对其他金融机构所发放的符合政府政策意图的贷款给予偿还保证，对业务对象的债务进行担保。 此外，政策性金融机构的资金运用业务还包括有贴现、利息补贴、贷款保险等方式。五、政策性金融机构的外部关系 （一）政策性金融机构与政府的关系； 政府是政策性金融机构的坚强后盾，并依法对其进行监督管理和行政领导；政策性金融机构为政府经济社会政策服务。 政策性金融机构主要有：依附型、相对独立型、中间型。 政策性金融机构与政府之间的关系集中表现在其与财政的关系上： 1、 政策性金融机构与财政的关系密切，二者互相渗透，互相利用。政策性金融机构将财政手段的政策性和金融手段的有偿灵活性结合起来。 2、 政策性金融机构与财政的区别。财政支出要受财政收入的制约，财政收支预决算需得到议会审批，缺乏灵活性，因此财政支出主要向无收益的项目提供资金；而政策性金融机构收支具有较大的灵活性。 （二）政策性金融机构与中央银行的关系 政策性金融机构与中央银行的关系比较松散。中央银行一般不直接管理政策性金融机构。二者的关系： 1、 人事参与关系。政策性金融机构的董事会或决策机构中有中央银行的代表；同时，在中央银行董事会中有主要政策性金融机构的代表。 2、 贷款关系。中央银行向政策性金融机构提供再贴现、再贷款或专项基金。 3、 存款关系。个别国家的政策性金融机构向中央银行缴纳准备金。 （三）政策性金融机构与商业性金融机构的关系： 1、 政策性金融机构与商业性金融机构在法律地位上是平等的。二者形成互补而非替代的关系。 2、 政策性金融机构与商业性金融机构的业务活动有一定的配合。 （四）政策性金融机构与业务往来对象的关系： 1、 信贷关系。政策性金融机构一般都以直接或间接的方式采用有偿的贷款支持其业务对象，从而形成两者之间的借贷关系。 3 2、 投资关系。政策性金融机构认购业务往来对象的公司债券或参与股本，投资支持业务对象的企业生产经营发展，从而形成投资关系。 第二节 我国建立政策性金融机... 这一节主要从我国投融资体制改革、农村商品经济开发、贯彻实施产业政策和改善我国对外贸易环境四个方面分析说明了我国组建成立三个政策性金融机构的必要性。 一、建立政策性金融机构是我国投融资体制改革的必然要求 （一） 投融资体制改革变化的现状：（1）投融资资金来源由过去主要靠财政拨款，转变为多种渠道筹资；（2）投融资主体由过去主要是中央政府， 转变为多元化投融资主体；（3）投融资方式由过去主要是政府独家投资，转变为联合投融资等；（4）投融资项目建设由行政分配转为向社会公开招标。 （二） 投融资体制改革存在的问题：（1）缺乏相应的约束机制，使投资总规模不断膨胀；（2）投融资结构不合理。（3）投资浪费严重，投资效益低下。 （三） 造成这种投融资混乱状况的原因：（1）风险约束机制没有相应建立起来；（2）宏观调控弱化；（3）政企不分；（4）专业银行自主性差，政策性贷款和商业性贷款不分；（5）法制不健全。把专业银行中的政策性贷款与商业性贷款分离出来，是我国改革的必然要求。 二、建立政策性金融机构是解决国家粮棉油储备、农副产品收购和农村经济开发的必 然要求我国是一个农业大国，经济的发展和稳定离不开农业这个基础。 中国农业银行原有存在的矛盾日趋尖锐：（1）双重业务性质集一身，中国农业银行自身发展受到严重制约；（2）中国农业银行的经营行为受到严重扭曲；（3）宏观调控目标受到严重影响。 为了有利于中国农业银行向国有商业银行转变，有利于中国人民银行的宏观金融调控，特别是为了促进农业经济的全面发展，有必要推进农村金融机构体系的改革，逐步形成政策性金融机构，商业性金融机构和合作金融机构密切结合的新的农村金融机构体系。 三、建立政策性金融机构是贯彻实施产业政策，促进产业结构合理化的需要政策性金融机构有利于解决我国经济增长中的"瓶颈"（即薄弱环节或产业）制约。 目前，我国产业结构存在的问题：（1）农业物质技术基础薄弱,生产力水平比较低，农产品质量和农业生产效益不高；（2）交通、能源、通信、重要原材料和水利等基础工业和基础设施薄弱；（3）第三产业落后，与第一、二产业的比例关系失调。我国已确定将机械、电子、 石油化工、 汽车制造和建筑业列为支柱性产业， 采取一系列倾斜措施来支持其超前发展，其中包括建立政策性金融机构。 建立政策性金融机构，为重大高新技术项目的开发和产业化承担风险，给予优惠贷款，支持高新技术产业发展，贯彻国家产业技术政策，推动产业技术进步。 4 四、建立政策性金融机构是改善我国对外贸易环境，尽快适应国际惯例的需要 市场经济是开放的、国际性的、全球一体化的经济。在世界经济贸易迅速发展和遍及全球的情况下，国际市场成为各国经济发展赖以维系的"生命线"。 我国经济与世界经济关系日益密切， 国际市场对我国经济发展变得越来越重要。 为改善我国的对外贸易环境，加入世界贸易组织，我国必须改革对外贸易体制，尤其要按照国际惯例改革进出口管理体制。 我国按照国际惯例，建立政策性进出口银行，为进出口提供金融服务，以面对加入世界贸易组织后的出口市场多元化、海外投资增加、经济与金融国际化的新形势，促进对外贸易的发展。 第三节 一些国家的政策性金融机构 这一节介绍了一些外国主要政策性金融机构的简要概况，介绍了我国三家政策性金融机构的性质、任务以及业务。 一、美国、日本、印度政策性金融机构美国的政策性金融机构主要有：美国进出口银行；住宅信贷机构；农业信贷机构。 日本的政策性金融机构主要是"两行""十库"，即日本开发银行、日本进出口银行、国民金融公库、中小企业金融公库、中小企业信用保险公库、住宅金融公库、农林渔业公库、国营企业金融公库、北海道东北开发公库、冲绳振兴开发公库、环境卫生金融公库、政府关系融资事业团。 印度的政策性金融机构包括：印度信用与投资公司、印度工业开发银行、出口信贷担保公司和重建工业公司。此外还有轮船开发基金委员会、印度进出口银行、工业资金协会等金融机构。二、我国的政策性金融机构 （一） 国家开发银行 国家开发银行是经国务院批准，于 1994 年 3 月正式成立，直属国务院领导的政策性金融机构。其注册资本 500 亿元人民币，由财政部核拨，是我国第一家成立的，也是最大的政策性银行。国家开发银行负责国家重点建设项目所需资金总量配置和资金结构的宏观调控。国家开发银行办理政策性金融业务，实行独立核算，自主、保本经营，责权利相统一，建立投资约束和投资风险责任机制，在金融业务上接受中国人民银行的指导和监督。 国家开发银行总部设在北京，实行行长负责制，经国务院批准设立监事会。国家开发银行领导人由国务院任命。 （二） 中国农业发展银行 中国农业发展银行于 1994 年 11 月成立。其注册资本为人民币 200 亿元。中国农业发展银行承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、 农业开发等业务中的政策性贷款， 代理财政支农资金的拨付及监督使用。 中国农业发展银行实行企业化管理，业务上接受中国人民银行的指导、监督。 中国农业发展银行经中国人民银行批准，可设立若干分支机构。实行行长负责制，并设立监事会。行长、副行长均由国务院任命。 5 （三） 中国进出口银行 中国进出口银行是从事进出口政策性金融业务的政策性金融机构， 于 1994 年 4 月成立。 其注册资本金为 33.8 亿元人民币。 中国进出口银行实行企业化管理，业务上接受财政部、贸易经济部、中国人民银行的指导和监督。 中国进出口银行的本部设在北京，不设营业性的分支机构，在个别城市设派出机构。中国进出口银行设董事会，实行董事会领导下的行长负责制，董事长、副董事长、行长、副行长均由国务院任命。6