论行政自由裁量权摘要：行政自由裁量权能且仅能通过立法和司法途径进行控制,而行政系统的内部控制则常常被忽略。实际上,立法机关在规则制定、组织构成和核心任务等方面有着相当程度的控制局限,而司法机关则在控制范围、控制成本和纠偏能力等方面存在着不足之处。相应地,行政自由裁量权的内部控制却因其内发性、专业性、同步性等特征表现出无可替代的控权优势。只有建立健全行政控制的各项机制,并将其与立法、司法控制结合起来,才能让行政自由裁量权更为健康有序地运行。关键词：行政自由裁量权　立法控制　司法控制　行政控制2009 年 3 月 5 日,温家宝总理在十一届全国人大二次会议上所做的政府工作报告中指出,行政机关应当“坚持依法行政。规范行政行为,做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”,而政府能否真正做到依法行政,最终取决于行政自由裁量权的运用。不论是“诚实守信”,还是“高效便民”,都与行政自由裁量权息息相关。一、行政自由裁量权概述（一）行政自由裁量权的概念行政自由裁量权是指行政主体在法律、法规规定的原则和范围内，基于法律、法规及行政的目的和精神，针对具体的行政法律关系，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并据此作出或不作出具体行政行为的权力，即对具体行政行为的范围、方式、种类、幅度、权限等的自主选择权。要准确的理解这个概念，必须注意以下几个方面。行政主体可以凭自身对法律精神的理解和执法经验，在法律 、法规规定的限度内做出自认为是最恰当、最合适的行政行为；行政自由裁量权一般只发生合理性、适当性问题，因此，其主要受行政合理性原则的约束，当然也要服从法治原则，同样受行政法的调整。（二）行政自由裁量权的特征1.行政自由裁量权直接来源于法律法规的授权法律法规可以通过明示或默示的方式，授予行政机关以自由裁量权。如法律法规仅规定了某项权力，而将行使该权力的方式、方法留给行政机关自由裁量。有时法律法规中使用诸如“情节严重”、“情节较重”、“情节轻微”以及“可以”、“或者”、“适宜”、“符合公共利益”等相对模糊和抽象的词语赋予行政机关自由裁量的权力。2.行政自由裁量权具有特殊自由性行政自由裁量权在运行过程中，要受到立法目的和公正合理原则的制约。法律法规赋予行政机关管理某项事务，为或不为某种行为的权力，但对于相应管理行为的条件、程序、内容、方法等未予明确，或只是某种弹性用语确定，由行政主体自由地进行判断、斟酌和选择。因此行政机关就享有相对 于羁束行为来说不存在的某一或某些自由。但是所谓“自由”是相对的，不存在绝对的“自由”。自由裁量权在运行程中，同其他权力一样，必须依据立法的本意与宗旨，一方面要受到合法性原则的制约，另一方面又要受到合理性原则的制约，是一种有限的相对自由的权力，是一种在法定行使根据下的、法律授权范围内的符合法的精神和一般原则的、遵循法律目的的“自由”。二、行政自由裁量权立法控制的局限（一）立法机关所立之法难以精确定位并细致规范自由裁量权精确的立法能够获得有效的执行,精确的立法也能控制行政自由裁量权的行使,然而事实上,在政府的许多管理活动中,要详细规定行政机关必须采取的做法是不可能的,特别是: 当一个新领域的管制刚开始实施时,行政活动往往具有试验性质,各方面数据和资料都不齐全,详细的法律法规根本无法制定。政府的某些管理事项在政治和经济意义上是变动的,如工资和价格管制,因为在该管理问题上的基本参数是经常性变化的,这就排除了制定可以在任意长的时间内始终如一地予以奉行的详尽法律法规之可能性。因此,立法机关若要详尽制定法律,就不得不对专门而复杂的问题进行连续不断的、深入细致的调查、决定和修正,而这样一个任务需要集中立法机关在大多数情况下不能或不愿意集中的资源。即使撇开这些因素不论,问题还在于,“对于政策问题,立法机关是否在许多情形之中可能比行政机关作出更为负责的决策。”结果,实践中当立法机关通过主要的法律法案之后,总是将大量的细节留待行政机关去制定和颁行。由于立法机关不可能将所有可能出现的细节都列入法律法案之中,因此只能赋予行政机关制定和颁布行政法规的实质性权力（二）立法机关的组织构成和活动方式不利于控制自由裁量权首先,立法机关的组织方式使其难以对重大议题达成一致意见。由于通行的代议制立法机关需要反映整个国家人民的意愿,其组成人数相对较多,而若要让较多人数的立法者或人民代表达成一致意见是一个较为漫长和复杂的过程,这往往跟不上高速的行政自由裁量权的运行脚步。其次,立法机关的组成人员中专业技术人员较少,难以面对专业性质较强的自由裁量事项。从立法机关的组成人员来看,其在面对专业性问题时对行政自由裁量权的控制相当松弱,而随着科技的进步,专业技术问题在行政活动中的比重将会越来越明显。三、行政自由裁量权司法控制的弊端（一）司法机关对行政自由裁量权的控制范围较窄且时间滞后一般而言,司法机关对行政自由裁量权的控制是通过行政诉讼来实现的,采取的是不告不理的原则,而实践中绝大部分行政行为是不会进入司法审判这一环节的:即使行政行为确实侵害了相对人的权利,相对人在种种考虑之下也未必提起诉讼;即使相对人聘请了律师并提起了诉讼, (在不予受理或驳回起诉的规定下)也未必能够真正进入审判程序;即使能够进入审判程序,“法院事实上也只能对它所受理的极小部分案件加以深究”。显然,真正能够通过司法审判的方式控制行政自由裁量权的情况是相当少见的。司 法控制有着无法避免的滞后性。只能通过诉讼途径来实现的司法控制无法对行政自由裁量权进行现场干预,它是一种事后控制,与行政行为不具同步性。其显著缺陷在于不能挽回行政行为所造成的损害结果。司法途径的控制是损害发生以后才会降临的控制,而行政控制则是与行政行为同时发生的控制,其重要理念之一在于让政府通过自我克制来防止不法或不当行为的发生,是发生在司法控制之前,乃至于发生在不良行为之前的制约措施与其在损害结果发生后再行控制,不如让不良行为和损害结果自始不会发生。（二）法官专门领域的纠偏能力不长于行政人员与行政人员一样,法官在审理或判决案件时同样要运用自由裁量权,审理或裁判行政案件时亦不可免。事实上,法官也许是不得不运用裁量权,而这样一来,法律就会由一些法律之外的因素来决定。而在我国绝大部分行政诉讼案件中,都规定法院“可以”中止或撤销违法的命令,这证明法院的裁判就像行政行为一样,都是自由裁量性的。结果,由于受到自由裁量权中主观因素的影响,司法裁判便具有了显著的不确定性:对于同一案件,不同的法官可能作出不同的判决；同一法官在不同时期也可能作出不同的判决。正因为法官的裁量权和行政自由裁量权一样,都是通过主观意志来决定法律的适用,二者并无本质上的区别,因此不能说,法官的裁量一定比行政人员的裁量更正义或者更符合法律。（三）司法控制的成本较高并可能伴随消极影响众所周知,司法途径具有高昂的成本,这不仅是指诉讼程序需要当事人支付相当昂贵的诉讼费用,而且还要经历相当漫长的诉讼周期,支付日益繁琐的诉讼程序所带来的时间成本。司法途径经常被称之为“既费钱又费时的游戏”,只要存在其他补救办法,人们就不愿向法院起诉。相对于低成本的行政控制而言,成本过高的司法控权模式的弊病也是显而易见的:诉讼程序的资源成本和拖延成本不仅行政机关要承受,相对人也要负担,而且可能会严重影响行政机关有效履行其职责,它会耗尽行政机关有限的财政资源,从而对公众造成不利。参考文献〔1〕杨伟东.行政裁量问题探讨.行政法论丛.法律出版社, 2000. 351〔2〕李树伟,周红.行政自由裁量权与行政效率.理论学习, 2004(4).〔3〕孙德超,论行政程序对行政自由裁量权滥用的控制,社会科学战线, 2006.