论政府预算信息公开诉讼制度摘 要：作为预算法基本原则之一的“预算公开原则”，实际上与政府信息公开具有紧密联系。在实践之中，政府对预算信息的垄断形成了阻碍预算公开的巨大阻力。打破政府对预算信息的垄断 ，还公民以知情权，是贯彻预算公开原则,建立“阳光政府”依法行政的必由之路。关键词：预算信息；预算公开；信息垄断法律原则是一个法律部门存在之根本。任何法律部门如果不能通过归纳和演绎，恰当地总结出若干法律原则，而只依赖于某种价值取向，则难以构造出一套相对严格、周密的理论和相应的实在法体系。正是基于某种原则，不同的规范和制度才得以有机地统一于某个法律部门，按照一定的宗旨贯穿、联系起来。一、预算公开原则的涵义及其确立预算公开原则是指预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算整个过程都必须依法通过相应方式向社会公开。具体来说，从预算公开的内容来区分，预算公开主要包括三个方面：预算的依据亦即预算所依据的背景材料、说明、解释等必须依法公开；预算编制、审批、执行、变更 、决算的过程必须公开；预算的内容即批准的预算内容必须公开。按一般狭义的理解，预算公开的主体是指各级政府，公开的对象是各级人大。但实际上，广义的预算公开，其主体、对象与内容远比此丰富。预算公开的主体不仅是各级政府，也包括各级人大，实际上应包括一切掌握预算各个阶段信息的主体（除了按照法律规定，对某些信息负有保密义务的主体）。而预算公开的对象不仅包括各级人大，甚至可以涵盖到所有的公民。因为预算法作为规范国家预算行为的特别信托法，其目的和任务当然也就在于通过一系列的制度设计来维护和实现财政资金缴纳人与广大受益人的最高利益，使人民的信托利益最大化。既然认为国家和人民之间存在特殊的“信托关系”，则依据信托法的一般原理，作为委托人的人民理当有权了解信托的资金的使用情况。相应的，作为受托人的政府及其他与预算有关的主体负有公开信息的义务。二、贯彻预算公开原则的难点：政府对预算信息的“垄断”正如上文所言，预算公开的内容主要包括预算的依据、过程及预算的内容等。在预算编制、批准、执行、变更等整个过程中，接触到这些信息的主要是政府和人大。人大也应承担起公开预算信息的责任。但是，在本文中重点考虑的是预算公开原则与政府信息公开的关联。原因在于，从应然而言全国人民代表大会是我国最高的权力机关，但在实践中，中央政府掌控了太多的行政权力导致人大对政府无法作出有效的“硬约束”。地方政府与地方人大的关系实际上也是如此。 由于没有有效的权力制约，政府基本上“垄断”了预算信息。详细的细分到“款”、“项”、“目”的预算草案连各级人大也无法获得，更无约束可言。就目前而言，《预算法》规定各级财政部门应当在本级人大会议召开一个月前，将本级预算草案的主要内容提交人大专门委员会进行初审。在实际工作中政府报送人大审批的主要是预算报告，所附的“预算草案”只是大类数字。在人代会期间，虽有预算审查委员会审议，常委会每年也安排一次会议审议预算执行情况，但内容很粗，科目不细，人大根本无法接触细致数字，无法对预算案进行实质性的审查，导致人大审查流于形式。大多数地方财政部门预算草案科目只列到“类”一级，没有“款”、“项”、“目”的具体内容，有的虽稍细一些，但也只列到“款”级科目。面对这些庞大的分类数字，“外行看不懂，内行说不清”，既看不出每一笔收入来源是否合理、可靠，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理，预算是否科学，不留缺口，无法进行实质性审查。同时，也无法审查这些支出能否带来相应的社会效益和经济效益。正是由于政府利用其天然的界限模糊的行政权力和种种资源优势，限制了各级人大对预算信息的获得，进而限制甚至剥夺了人民的“预算信息知情权”。在规范层面，目前只有少数国家如韩国、澳大利亚等在已制定的信息公开法案中明确规定政府信息公开的目的在于保障公民的知情权。但正如联合国早在 1946 年的第一次大会上通过的第 59 号决议宣告的：“信息自由是一项基本人权，也是联合国追求的所有自由的基石。”公民的知情权是公民不可剥夺的宪法上的权利。“知情权的宪法依据实际上来自于宪法对各公民权利的确认。”知情权的保障需要以信息公开为基础，同时也为民主政治创造良好条件。阳光的反面必定是阴影，政府对信息的“垄断”，不仅背离了人民授权的初衷损害了人民利益，也将与建立“阳光政府”依法行政的大道南辕北辙，甚至导致“寻租”与腐败。三、打破政府对预算信息“垄断”的对策研究解决以上问题，关键在于排除政府对于预算信息的“垄断”，这需要相关法案出台对政府课以公开信息的义务。目前被列入国务院立法规划之中的《政府信息公开条例》草案已起草完成，《政务信息公开法》也已被纳入十届全国人大常委会五年立法规划之中。应该说，立一部政务信息公开之法，将预算相关信息纳入公开内容之中是长远之计，这也符合我国“依法治国”的方针 。在法律尚未出台之前，广州率先出台了《广州市政府信息公开规定》，上海、沈阳等地也纷纷制定类似规定。在这些规定之中，明确了预算信息是政务信息公开的内容，如《上海市政府信息公开规定》第 8 条第 3 项明确规定“政府机关应当主动向社会公开下列政府信息……政府财政预算 、决算和实际支出以及审计情况。”预算信息公开的内容需要细化是另一个重要问题。必须在预算大类、款的基础上，细化预算 科目，设立分项目、分部门的数据并附以必要的文字说明材料，以增强预算的透明度。但是接下来的问题是人民代表如何能在短时间内“读完”、“读懂”、乃至“消化”这大量的并且极具专业性的预算信息。我国台湾地区在 1999 年修订其“预算法”增加了多项资料供“立法院”参考之后，有学者认为“实务上立法院有无能力消化如此庞大的资讯，则是一大考验。”建议成立“预算局”隶属于“立法院”。我们也可以考虑在人大常委会下设预算委员会，对[7]庞杂的预算信息进行梳理、分类，简化预算信息提出报告，并在人大审查预算案时提供咨询。可以在县级以上人大设立预算委员会，辅助人大行使预算审批权，辅助人大常委会行使预算调整审批权和决算审批权。预算委员会一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改，另一方面建议审批机关对预算草案中不合法或不合理，但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决。如果不存在上述问题，预算委员会也应该出具详细的审查报告建议预算审批机关予以通过。预算信息公开的方式分为公民申请和政府主动公开二种形式，由于预算涉及公益，应以政府主动公开为宜。具体的公开形式可以采取政府公报或者其他报纸、杂志；互联网上的政府网站；政府新闻发布会以及广播、电视等各种形式。政府机关主动公开的政府信息，应当向公众免费提供。政府机关依申请向公民、法人和其他组织提供政府信息，可以收取实际发生的检索、复制、邮寄、递送等成本费用。能否保障预算信息公开重要的在于监督和救济，以及后置的责任追究。《上海市政府信息公开规定》规定：市信息化委员会应当于每年 3 月 31 日之前，公布本市政府信息公开年度报告，年度报告应当包括，政府机关主动公开政府信息的情况；公民、法人和其他组织申请公开政府信息的情况统计；政府机关同意公开、部分公开和免予公开的分类情况统计；就政府信息公开提出复议、诉讼和申诉的情况统计及其处理结果；存在的主要问题以及改进的方案；其他应当报告的重要事项。由信息委员会统一公告信息公开情况是很好的做法，减轻了部门的工作负担，也便于人民了解和监督。至于违反预算信息公开的责任，必须加以规定。正是因为缺少后置责任的规定，造成若干年来我国政府机关工作人员“公布公开都一样”、“多一事不如少一事”的思维定势。在国外，对故意封锁信息、隐瞒信息的行为，轻则追究行政责任给与相关责任人行政处分，重则追究刑事责任。因为我国缺乏一般行政程序法的规定，因此有必要在信息公开法之中直接规定官员的行政责任。参考文献：〔1〕史际春，邓峰.经济法总论[M].北京:法律出版社，2017:160.〔2〕华国庆.预算法基本原则与中国预算法的完善.经济与法，2016. 〔3〕朱大旗.修订预算法的目的和原则[N].法制日报，2017.