试论述国土空间开发保护制度国土空间规划是空间规划体系中的核心规划，加强战略性工作是国土空间规划编制的必要手段。文章通过分析我国空间规划战略研究的发展历程和国外空间规划不同层级之间的战略关系，探讨空间规划与战略的原则性关系，进而对我国现行主要空间规划中的战略内容和实施方式进行梳理，为建构国土空间规划战略提供基础。最后提出我国国土空间规划与各专项规划战略的关系，以及国土空间规划的战略内容和实施手段。一、空间规划与战略的关系（一）我国空间规划的战略发展历程规划可被理解为一种理念，即对事物发展施加控制的一种思想意识，而战略则是为了促进经济、社会、科技及其他诸要素协调的一种着眼于长远未来的高层次的综合研究，具有宏观性与策略性。空间开发政策对经济社会发展具有关键的促进和支撑作用，建国以来，经济社会发展的不同阶段、规划体制机制变革的不同时期，我国各类空间规划与战略之间的关系也在不断演变。本文所指的“空间规划”包括了国土规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划等具有空间指向性的各类规划。作为一个长期执行计划经济的国家，在改革开放之前，建设和发展的基本纲领一直由计划所包办。直至 20 世纪 80 年代，为适应计划经济到市场经济的转型，政府行政干预下的建设项目逐渐减少，规划类型日趋丰富，出现了诸如城市总体规划、土地利用总体规划等许多新的规划形式，各类规划中越来越强调战略研究内容。90 年代初，原国家计委国土规划司与地区经济司合并为国土地区司，开始逐步加强空间战略与规划探索，国土规划也在全国掀起高潮。 （二）战略内容是空间规划不可或缺的部分我国空间规划在各个时期的发展演变历程显示，各空间规划均在不断提高战略性分析定位和策略应对，战略日益成为各空间规划的重要甚至是核心内容。国际经验也表明，在体系中越是高层级的空间规划，越注重对于战略格局的研判与综合谋划以及实施对策，其战略性也越凸显；而下位空间规划战略内容的侧重与强弱，则由各国空间规划体系的内部逻辑关系所决定。空间规划中的战略并不是简单的概念和工具，而是为实现最终目标而制定的一系列行动框架、过程和保障的集合。二、我国主要空间规划中的战略内容（一）国土规划国土规划的战略性表现为时间的长远性、空间的广域性和内容的综合性。国土规划是统筹国土空间开发、保护、整治的总体部署，是高层次的国土空间布局与资源优化配置方案，是政府国土空间治理的重要手段。对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，是战略性、综合性、基础性规划。国土规划的战略任务，包括明确方向和优化国土空间开发格局，确定区域自然资源的开发规模、布局和步骤，确定人口、生产、城镇的合理布局，合理安排交通、通信、动力和水源等区域性重大基础设施，提出环境治理与保护的目标和对策。一般视国土规划为一个综合系统，国土规划体系由国家和地方的多层次规划及配套的法规、财政、税收、金融、组织等实施保障措施和政策构成。落实战略内容的具体手段有目标与指标体系、空间布局方案等。全国国土规划纲要提出土地、水、矿产资源、海域使用等资源环境政策，产业和投资政策等促进国土空间开发格局优化的配套政策体系，以及健全 促进耕地保护和农业发展的财税政策等。（二）主体功能区规划主体功能区规划是我国特有的规划类型，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据，是战略性、基础性、约束性的规划。主体功能区的空间战略更关注不同功能在空间上的整体布局，提出构建国土空间的城市化、农业和生态安全三大战略格局，以及优化、重点、限制和禁止开发四类主体功能区域，并强调对县级单元开发力度和方式的规范。为实现城市化战略格局，还专门针对主要的城市群编制了区域性的城市群规划。主体功能区规划以财政、投资、产业、土地、农业、人口等方面的政策和绩效考核评价标准作为实施策略。财政转移支付、金融政策、生态补偿和干部考核指标等配套措施是保障主体功能区顺利实施的关键。（三）土地利用规划土地利用规划分为总体规划和专项规划。土地问题是我国现代化进程中一个全局性、战略性重大问题，土地利用总体规划即是国家土地利用战略的阐述。全国土地利用总体规划还对省级土地利用总体规划提出强化战略性和政策性的要求。土地利用专项规划是单项用地的利用规划或为解决土地的开发、利用、整治、保护中某一单项问题而进行的规划，国家层面的土地利用专项规划，例如土地整治 规划也具有一定的战略性。（四）城乡规划城乡规划体系主要包括城镇体系规划、城市总体规划和详细规划。此外由城市总体规划延伸而来的战略规划、概念规划、远景规划等也是重要的城乡规划类型。三、国土空间规划的战略研究（一）明确国土空间规划与各空间类规划战略的关系目前对于国土空间规划尚未有明确的内容安排。根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”的要求，国土空间规划将成为空间规划体系中的纲领性规划，成为各专项规划的依据。国土空间规划将主要由国土规划和主体功能区规划融合而成，但对于多层级更加复杂的土地利用规划和城乡规划而言，哪些部分以何种方式进入国土空间规划，哪些部分以何种方式成为其专项规划还有待持续的探索和深化。所以在一定时期内，土地利用规划和城乡规划还会继续保留，并由国土空间规划进行协调，未来再根据国土空间规划和各空间类规划的关系，建立健全空间规划体系。因此首先需要明确国土空间规划的重点战略内容和落实战略的手段，推动国土空间规划的建立；其次明确土地利用规划和城乡规划中战略部分内容与国土空间规划战略的关系，并厘清关系，减少战略内容的交叉，加强战略层面分析与判断的协调统一。（二）国土空间规划的战略内容 第一要对作为规划背景的基本战略形势进行分析与判断。包括对全域国土空间资源条件的认知与评价，提出规划所面临的重大问题，以及对经济社会发展趋势及对国土空间资源利用所形成的关键机遇和挑战等进行研判。第二要明确战略核心。包括规划的指导思想、战略原则和战略目标。第三要形成国土空间规划的关键格局。首先是国土空间主要用途的格局，包括生态环境保护格局、农业农村生产振兴格局、城镇和城市群区域发展格局、重大基础设施建设格局等。其次是空间资源管制方式和强度的格局，基于发展和保护的不同目标层级，对各国土空间单元赋予不同程度的实施要求和标准，推动实现国土空间关键格局的构建和优化。第四要划定国土空间基本控制线。包括明确生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线划定”原则。并根据国土空间的关键格局，相应有选择、有重点地划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。（三） 国土空间规划的战略实施国土空间规划作为空间规划体系的核心规划，与生态文明体制改革的各项制度密切相关，国土空间规划的战略实施还要考虑与生态文明制度体系的整体协同互动。基于生态文明体制改革的系统性要求，应结合国土空间规划的关键格局，提出国土空间规划的重点策略，包括自然资源资产产权制度影响下的资源的资产化策略、国土空间开发保护制度下的开发指标约束策略、资源总量管理和全面节约制度下的资源效率评价考核策略、资源有偿使用和生态补偿制度下的资源生态市场化策略、环境治理体系下的区域联动策略、环境治理和生态保护市场体系下的相关权益配给与交易策略、生态文明绩效 评价考核和责任追究制度下的指标体系和承载力预警策略等。国土空间规划和空间规划体系的建立，是在规划领域推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，需要与整个国家治理体系的进展相协调。国土空间规划所面临问题的复杂度和与经济社会发展联系的密切度，也决定了国土空间规划在建立后，仍需要较长时间进行完善健全，并根据经济社会的发展变化不断调整。其健全和调整主要将表现在，与国家治理体系中的各方面的衔接，加强对国家战略部署的贯彻与传导能力，强化对下位规划的指引和约束作用。参考文献[1] 董祚继,吴次芳,叶艳妹,杨昔.“多规合一”的理论与实践[M].杭州:浙江大学出版社,2019.[2]樊杰.我国主体功能区划的科学基础[J].地理学报,2018,62(4):339-350.[3]吴良镛.城市世纪、城市问题、城市规划与市长的作用[J].城市规划,2018(4):17-22，30.[4]严金明.中国土地利用规划理论方法战略[M].北京:经济管理出版社,2017.