市场失灵与政府失灵研究摘要:近代以来的经济发展,主要是以市场制度为依托的发展。市场经济体制在国外有近二百年的发展历史,在我国运行了将近三十年,市场制度的有效性无疑已被近代的经济奇迹所证明了。然而,经过数年的经济发展过程,人们逐渐发现,市场不能够解决自身的自我约束问题和信用问题,而政府也暴露出在现代经济社会管理中的能力和效率问题。放松规制的政策开始面临严峻的考验,政府与市场双重失灵的现象不断出现。需要理顺公共政策的价值取向,实行政府、市场、社会的立体互动,综合治理政府和市场双重失灵。关键词:政府失灵;市场失灵;治理一、政府与市场失灵及其原因（一）政府失灵及原因政府失灵是指政府的活动或干预措施缺乏效率,或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。从现实经济发展来看,政府失灵的原因主要有:1.从制度和政策供求关系看,体制改革和管制机制制度供求失衡。长期以来,公共政策的价值取向是效率至上,强调市场的经济效率和活力,放松管制。但是,在这个过程中,由于忽视了市场对政府制度的依赖,出现了转轨时期的管制,具体表现为:(1)宏观体制创新与微观管理机制建设供求失衡,经济规制和管理机制的创新滞后于经济体制创新的速度,维护企业社会责任规制方面的创新没有跟上。(2)政府职能供求失衡。地方政府对经济增长、对财政收入的饥渴,使之不能正确全面地履行政府职能。(3)地方政府和中央政府价值取向的失衡。中央政府强调均衡发展,以公平正义为价值基点构建社会主义和谐社会,而地方政府财政力量不足,一心想做大“蛋糕”,做“政绩工程”、“形象工程”如为了发展房地产市场,谋求短期利益,不惜牺牲农民利益,强占农民耕地;为了取得财政收入,不惜以污染和破坏环境为代价等现象屡见不鲜,今年西南地区的严重干旱就是一个典型的让我们必须深思的惨痛案例。2.从产权和利益激励看,政府和企业关系复杂,管制政策执行难。为了管制市场,政府出台了很多好的政策,但好的政策没有有效执行,有些只是象征性地执行。如三鹿奶粉事件,三鹿集团是石家庄市骨干企业,地方的纳税大户,同时又是全国知名品牌,地方政府对企业不利信息的掩盖和保护助长了企业的不法行为。据报道,早在 2008 年 8 月初三鹿集团就已得知奶粉中含有三聚氰胺,当地政府也立即介入了事件的处理。然而,在媒体尚未全面曝光之前,当地政府显然在暗助三鹿隐瞒真相,试图低调处理此事件,以保护这家当地的骨干企业。的确,在利益方面,经济增长成为一些基层官员政绩评价的核心指标,GDP 和财政收入、城市建设面貌,成为晋升的砝码,经济增长也成为官员根本利益之所在,成为企业与地方官僚合作的第一驱动。同时,官员自身权力缺乏有效监督,让市场的投机者和资本所有者寻租有机可乘,双方共同侵蚀公共利益。近年来的药品事件、安全生产事故都存在官员寻租行为 和利益勾结的问题。3.从利益博弈的角度看,中央和地方利益分配失衡,财权和事权不对称,增强了地方保护主义。分税制改革保证了中央财力,但是地方的财力相对不足,有些地方不能够有效承担公共服务职能,转而寻求经济增长和财税增加。地方对自己企业的保护心态来自于对骨干企业的财政依赖。因为没有足够的财力保障,地方政府公正、独立、严格地执行食品、药品监管政策的力度就要打折扣,监管起来力不从心。三鹿事件发生的石家庄市虽然是省会城市,财力比较充裕,但是出于对骨干企业的保护和地方经济的关切,当地政府都不愿使这个品牌倒下。中央与地方利益的博弈,其实是局部与全局的博弈,结果常常是地方政府不惜牺牲相关政策执行,把利益集中在本地,而把外部性的社会成本转嫁出去。（二）市场失灵及原因市场失灵是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况。从经济运行结果来看,市场失灵的原因主要有:1.从成本经济学的角度看,市场自律动力机制不足,企业责任规制缺位。企业社会责任强调企业在创造利润、对股东利益负责的同时,还要承担对员工、对社会和环境的社会责任,包括遵守商业道德、生产安全、职业健康、保护劳动者的合法权益、保护环境、支持慈善事业、捐助社会公益、保护弱势群体等等。在这些社会责任中,保证产品质量只是一个起码的责任。企业本质上是一个社会团体,创造社会财富、追求经济利益、承担社会责任是其应尽义务。一个企业能否承担起应有的社会责任,可以进行一个简单的计算,即如果惩罚的力度× 处罚的概率<企业的非法所得,企业就会有动机继续这种违法行为。同时,企业还应有纠错成本。当社会怀疑企业产品损害自己利益时,如果需要消费者来承担高额的检测成本和申诉成本,那就会纵容企业的违法行为。国外对企业违法行为的处罚是非常重的,从成本的角度讲,较重的处罚可以减少企业违法投机行为。这种处罚不仅可以震慑企业,同样可以震慑当事人。这种处罚方式在中国目前还没有。如果要付出这样大的成本,类似三鹿事件将会大大减少。2.从信息对称的视角看,社会制约企业缺乏条件。在地方保护主义的掩护下,人们对企业的违法行为很难通过有效的渠道获知信息。由于信息不对称,公民对于企业产品主要是通过广告和品牌来判断。可悲的是,中国企业的产品广告和产品质量不是必然的正相关。三鹿事件中,伊利、蒙牛、光明、圣元等品牌无一幸免。这种信息不对称同样存在于企业和政府之间、地方政府和中央政府之间。由于信息链条的断裂和人为的掩盖,直至酿成严重后果,内情才大白于天下,社会监督和市场监管形同虚设。二、政府与市场失灵的思考从近两年的安全生产事件、假药事件、毒假奶粉事件、欣弗事件再到美国安然事件、次贷危机等这些事件遍及社会问题各个领域,实际上,这是一个政府范式在全球范围内失灵的问题,即解制或放 松规制范式的崩溃。它所折射的市场和政府关系问题出现一个新的镜像政府和市场双重失灵。双重失灵有三个明显的特点：（一）市场失灵总能从政府失灵中找到明显的原因,或者在政府失灵中找不到明显的原因,但跟政府管理密切相关。（二）政府失灵中总能找到市场失灵的影响,利益链条、寻租行为常能导致政府官员被“俘获”。（三）仅从政府途径解决市场问题,或者市场途径解决政府问题往往难以取得实际效果。在我国政府与市场关于制高点的争夺中,改革主要是针对政府失败,实现市场回归,公共政策的价值取向是发展至上,效率至上,强调放松经济规制和社会规制,还权于企、还权于民、还权于社会。但是,这个转轨过程注定了有许多制度欠缺和管理缺位与越位,导致一些灾难性的后果。三鹿事件只不过是这些事件中的一个缩影。透过三鹿事件,有两个问题不得不引人深思：1.人们在市场失灵时指望政府监管,但政府却难堪重负。因为从更深的层次看,市场监管的功夫其实是在监管之外的宏观经济调控。有效的宏观调控,保持经济均衡增长,比经济的较快增长可能代价更低。2.政府、企业、个人的利益兼顾,中央与地方利益统筹考虑,对于解决问题有不可替代的作用。邓小平指出:“在社会主义制度下,个人利益要服从集体利益,局部利益要服从整体利益,暂时利益要服从长远利益或者叫做小局服从大局,小道理服从大道理。”但同时,国家和集体也必须尊重和保护个人的正当利益。我们提倡和实行国家和集体利益,决不是说可以不注意个人利益,不注意局部利益,不注意暂时利益。三、对政府与市场失灵的治理的建议治理市场与政府双重失灵必须从多种途径进行全方位的治理,处理好国家经济调节政策和经济调节目标之间关系。(一)矫正政策价值取向,推进政府职能重心、政策的供求平衡。针对发展中存在的问题,中央提出了科学发展观，主张积极构建社会主义和谐社会,强调公平正义的价值取向。特别是其中的行政管理体制改革意见明确指出:要全面履行政府职能,增强宏观调控的科学性、预见性和有效性,严格市场监管,推进公平准入,规范市场执法,加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。针对毒奶粉、安全等事件,国务院总理温家宝强调,各级党委和政府必须把食品安全和安全生产工作摆到重要的日程上来,任何时候都不能松懈,绝不能以损害人民生命健康来换取企业发展和经济增长。然而,现实中,强烈的合法性意识和落后的经济面貌,迫使地方政府不得不加快发展,在政策的形成过程中如何促进增长已经成为潜意识的价值,因此在制度创新和职能履行中,倾向于保护企业、保护财政收入,倾向于经济职能。因此,必须从制度供给上力求均衡,实现宏观体制创新与微观管理机制设计的供求平衡;政府职能 重心力求平衡,发展经济和市场监管并重,完善管制的手段和途径,实现体制转轨和规制改进同步。(二)培育公民精神,强化政府责任机制,以权利制约权力。不论政府失灵还是市场失灵,公民及其构成的基本单元社会组织是这些问题的最终买单者,这些问题的解决,需要公民精神的培育和公民社会合作治理,促进市民社会的形成和发展,建立国家与社会的合作。近年来世界范围内的市民社会运动蓬勃发展,特别是在西方发达国家,各种市民社会组织已经承担了大量重要的社会职能,成为政府和市场以外整合社会资源的另一支不可或缺的重要力量。市民社会在公共服务领域能够提供选择或做出回应,它们还能够有助于推进地方公民文化和不同形式的社区的发展。有人据此称其为看不见的第三只手。我国在改革开放后,开始进行经济体制和政治体制的渐进式改革,一个相对独立的市民社会初露端倪,并于上世纪 80 年代后逐步发展。这主要表现在以下四个方面:民间组织的数量迅速增加;民间组织的种类大大增多;民间组织的独立性明显增强;民间组织的合法性大大增强。但我国历来有强政府弱社会的传统,要改变这种状况,顺利实现计划经济向市场经济的转型,实现政府职能的转变,就必须培育和发展市民社会,培养市民社会的自治与自律能力,建立政府与市民社会的相互依赖、相互协作的互动关系。充分发挥市民社会在社会管理中的重要作用,是向着善治目标转变的必经途径。对基层政府监管不力导致的市场行为失灵,公民采取的措施一般是双向冲击,对政府进行直接上访,对企业进行“理性的非理性制裁”,即无情抛弃失信企业的产品,使企业直接倒闭。齐齐哈尔假药事件的结果是企业走向衰败,三鹿集团也难逃厄运。在强化公民权利制约政府中需要强化政府责任,从以下方面来深化问责机制：1、将市场监管责任提高到更加重要的位置,推行层级节制、一票否决。因为市场监管维系着群众生命财产安全,有可能导致严重社会事件,因此需要提高到更重要的位置,严格问责制。2、明确生产地和销售地的共同责任,强化以生产地为主的责任追究。食品、药品以及安全生产监管的源头在生产一线,在上游环节,因此监管责任必须强化在生产一端。监管最容易在地方保护主义的掩护下放松,因此最优的是全过程监管,流入地监管必须强化堵截和察查、通报的责任。3、建立责任传导链。一旦案件立案后,责任就开始传递,哪个环节处理迟缓和松懈,责任就由谁负,这样问题就会成为烫手的山芋,从而增强处罚力度和速度。(三)设计有效成本机制,有效激励和强化企业社会责任约束。企业社会责任制度化和标准化,可以为政府提供监管的依据。因此,我们必须通过有效的成本利益约束机制使之内在化,以持续有效地激励企业追求卓越的社会目标,实现经济效益和社会效益的统一:1.企业违规成本激励机制。对于企业违法行为,特别是食品、药品企业要设立质量安全保证金制度,跟安全生产一样,这笔保证金可以滚动留存,但是一旦发生问题,予以没收。2.改进处罚的相关法律,对于失职、渎职犯罪行为,开辟死刑等刑罚,提升对相关人员违规行为的成本。3.降低公众投诉成本和收益比率,如对于公众投诉的检测可以由监管部门设立的专门中心以成本价进行,费用由国家补贴一部分。同时,在判赔的收益上参照国外的做法,赔偿额度按照企业的总体违法所得比例进行,增强企业的自我约束动力。4.企业主动纠错 和信息披露机制。在监管和处罚的设定上,给企业自我纠错和信息披露以经济激励和保护,鼓励企业在发现问题时召回产品。(四)变革行政管理具体方式,调整利益博弈格局,增强市场监管的内在动力,营造企业外部环境。一是改进监管的体制机制,由“掌舵”转向“划桨”,实现政府行政管理制度的创新,使责任环环紧扣,提高质检和工商管理部门监管的独立性,不受地方保护主义干扰。这就涉及第二个问题,即增强地方财力,减少政企高度依赖关系,减少地方保护主义的动机,使监管部门不是以罚代管,姑息养奸。在具体方式上,通过市场机制在公共服务领域的运用,通过合同出租、合营化等各种灵活多样的方式,来实现和扩大政府的公共职能。明确公共生活领域权力主体多样化的现实,在公共产品和服务的提供及生产过程中不断引入多元竞争,而在政府体系中,政府管理的职能和权限也应不断向地方政府转移,社会事务的管理应更多地由社区组织承担起来。同时,灵活运用行政指导、行政合同、行政规制、行政许可以及各种经济法律的手段实现公共职能,以最低的成本求得最大效益的收获,最大限度地满足人民的需要。参考文献：〔1〕王俊豪.政府管制经济学导论.商务印书馆,2006.〔2〕钱颍一.现代经济学与中国经济改革.中国人民大学出版社,2003.〔3〕张宇燕.国家放松管制的博弈.上海人民出版社,2006.