巨灾保险法律制度研究随着经济的发展和社会环境的变化，我国巨灾造成的损失逐年加重，而巨灾导致的保险损失却相对较小。2005 年，我国各类自然灾害造成直接经济损失达到 2 042 亿元，相关保险赔款仅为 100 亿元，占比还不到 5 %。2008 年的雪灾中，保险赔付不足直接经济损失的 2 % 0 2008 年汉川地震造成的直接经济损失达 8 451 亿元人民币，截至 2009 年 5 月 10 日，保险赔款支出 16. 6 亿元，占比不足 0. 2 %。而全球保险赔款占灾害损失的比重约为 36%，个别国家的特定巨灾保险，赔付率甚至高达60%左右。由于我国保险业没有在巨灾面前充分发挥其经济补偿功能，政府就不得不承担灾后救援和灾后重建带来的沉重的经济压力。据民政部统计，1991-2005 年的 15 年间，自然灾害造成的直接经济损失累计为 27 845 亿元，常年受灾人口达到 2 亿多人次。坟川地震后，中央和各级地方财政共安排 637_ 08 亿元资金，用于救援和灾后重建工作。中央财政还计划在 2008 年至 2011 年，拨款 3001〕亿元建立中央恢复重建基金，同时，中央财政对泣川灾区恢复重建贴息贷款政策将持续至 2011年。在现有体制下，保险业的赔付如杯水车薪，整个灾后救援和重建工作的重心完全落在政府。这种灾后主要依靠政府拨款的模式给国家财政带来了巨大的压力，既不利于开展灾后重建工作，又容易损害社会公平。一、巨灾保险的法律定性（一）巨灾的概念天灾是人类社会不可避免的自然现象，对什么是“灾难”、什么是“巨灾”，国际社会众说纷纭，尚无统一标准。“灾难”在汉语词典的解释为:天灾人祸所造成的严重损害和痛苦:“巨”在汉语词典的意思为很大的意思;由上我们可以把“巨灾”定义为天灾人祸所造成的很大的严重损害和痛苦。联合国将灾难定义为:灾难是一种严重的社会功能失调，它在大范围内造成人类、物质和环境损害，这种害已经超出了社会依赖自己的资源应承受的范围。1994 年，联合国国际减委员会在发表灾情报告时就将巨灾判断的标准界定为:“财产损失超过该国国民收入的 1%,受灾人口超过该国总人口的 1%，死亡人口超过 100 人’，。①巨灾，通俗的讲就是因为自然因素造成的，如台风、地震、洪水等强大的自然灾害，给人们带来巨大的、不能承受的损失。（二）巨灾保险的概念及特点“保险”一词在汉语词典的解释为“集中分散的社会资金，补偿因自然灾害，意外事故或人身伤亡而造成损失的方法。其源于 14 世纪意大利商业术语，本意一种基于商事营业活动而构建的风险损益分担制度①。从以上对巨灾的特点分析中得出巨灾是一种会带来人身财产严重损失，影响人众多的自然灾害，单独的个人或者法人不能够承担自然灾害风险 ，而建立巨灾保险则可分散这种风险。结合以上观点，笔者认为巨灾保险是一种由各级人民政府、法人 、 自然人投资一定的保险费给专门的巨灾保险公营公司，再由保险公司在巨灾发生时或发生后给予巨灾受害人一定的巨灾受害给付金，借以减轻巨灾灾区人民和社会组织物质损失和精神损失，稳定灾区人民的生产和生活的一种特别保险。它具有以下特点:第一，巨灾保险公司的非营利性。巨灾保险的建立不是以营利为目的的，是为了通过巨灾保险分散风险，能够通过国家政府的手段减轻巨灾损失。第二 ，巨灾保险具有社会保障性。巨灾保险所给予灾民的最低限度的给付金，之所以称之为给付金而不是赔偿金是由于在巨灾的发生不是由国家的过错造成的，不管是从侵权还是违约双方面看国家都没有赔偿责任，现在国家出这笔钱纯粹是出于人道主义，因此巨灾保险金定义为巨灾保险给付金会更加适合。国家给以这笔巨灾保险给予金只是为了能够满足灾民最低的生产生活保障，具有社会保障性，并不是居民遭受多少损失就给予多少。二、巨灾保险立法现实中存在的问题我国现行巨灾保险立法层级低，并且现存立法存在大量矛盾与冲突。（一）法律效力层级低按照我国的法律效力体系，宪法具有最高法律效力，其次为全国人大或人大常委会制定的法律，再次为国务院制定的行政法规。国务院部委制定的部门规章效力低一些。而目前我国保险行业的专门法律只有一个《中华人民共和国保险法》。其中涉及巨灾保险的条文不多。现实中起主要作用的是国务院制定的行政法规以及保险行政管理部门制定的规章。总体效力层级偏低。（二）现实中法律存在大量矛质与冲突现实的立法中我国不同部门制定的法律法规存在矛盾和冲突，这种情况给保险业的经营和巨灾保险的发展带来了困扰。《中华人民共和国防震减灾法》第 25 条规定:“国家鼓励单位和个人参加地震灾害保险。”但是中国人民银行《财产保险基本险》(银发〔1996)187 号)第 7 条规定:“由于下列原因造成保险标的的损失，保险人不负责赔偿:··一(四)地震、暴雨、洪水、台风、暴风、龙卷风、雪灾、雹灾、冰凌、泥石流、崖崩、滑坡、水暖管爆裂、抢劫、盗窃。”只是把上述原因导致的灾害损失列人《财产保险综合险》的保险责任。 1998 年，保监会成立后，并没有对此规定作出调整。2001 年保监会接连发出 4 个通知，即《关于企业财产保险业务部的扩展承保地震风险的通知》(2001 -O1 一 18)、《关于进一步加强企业财险扩展地震风险管理的通知》(2001 一 02 一 09 )，《关于规范企业财险扩展地震险审批程序的通知》( 2001 -04 一 10)，《企业财产保险扩展地震责任指导原则的通知》( 2001 -O8 - 30 )，限制保险公司承保地震责任。因此，尽管 2008 年四川汉川地震造成了巨大的经济损失，但是地震作为财产保险的除外贵任决定了保险损失占经济损失的比例相当低。从风险控制角度看，商业保险公司的经营管理很成功。但从整个国家的发展看，保险行业不能有效发挥其社会风险分担职能，在灾后重建中不能发挥应有的积极作用。 三、我国巨灾保险法律制度研究之展望(一)现有研究之不足1.重视不够。目前我国巨灾保险法律体系的基础建设已经起步，但还十分薄弱;我国对巨灾保险法律制度的研究尚处于起步阶段，2006 年至今仅仅 6 年时间;学界多在研究巨灾保险制度时对巨灾保险法律制度略有提及，专题研究成果不超过 40篇;以此分析，国内从事该领域研究的学者应不超过 50 人，有系列成果面世的也仅寥寥数人。这既是我国民众保险意识淡漠的表现，也充分说明政府、保险业界和学术界对此问题的关心程度还远远不够 ，巨灾保险法律制度的重要性还没有真正引起人们的关注。尚需进一步认识其在防灾减灾法与保险法体系完善、理念制度革新和我国经济法、民商法理论研究和立法完善中的作用。2.内容空泛。除了隋伟宁对日本地震保险法律制度进行重点研究外，其他论著多采取“立法现状一国外立法经验一我国立法方向”的三段论结构，对我国巨灾保险法律制度的构建进行粗略分析，往往四五千字就将这一问题阐述完毕。结构单一，内容相对空洞，研究不够深人具体，有待进一步深人研究。3.可操作性不强。既有成果对巨灾保险法律制度的研究往往是零星式地分散研究，很少进行全面、系统的研究;研究者侧重关心巨灾保险制度的具体制度构建，对巨灾保险法的理论基础、立法理念很少深人探讨;缺乏对巨灾保险法制历史沿革的梳理，对国外理论和立法介绍、评析不足;对巨灾保险展开的具体情形研究不够，很多观点缺乏相关理论支撑，尚需仔细推敲和商榷，大多不具可操作性。(二)未来研究之方向1.研究方法研究巨灾保险法律制度，首谈巨灾保险。巨灾保险涉及保险学、法律学、经济学、灾害学等多个学科，巨灾保险法关涉保险法、防灾减灾法、宏观调控法、社会保障法等多个法域。因此，要研究巨灾保险法律制度，就必须综合运用历史考察、比较研究、类型化、体系化、实证分析、利益衡量、法经济分析和自然法学、概念法学、法社会学、伦理学等方法加以论证。而在对巨灾保险法律制度的市场规律、价值追求等进行分析与论证时，要重点运用经济学、特别是保险学的分析工具，对保险金给付限额、保险费率等保险学基本问题进行分析和说明。2.研究重点曾立新先生在其论著中写道:“巨灾保险制度的建立，首先要有科学的依据，而这些前期准备工作将确保巨灾保险制度的科学性。而同时，巨灾保险制度设计和模式选择也是最棘手、最重要的问题。这其中有几个关键的问题需要回答:第一，国家财政支持的巨灾保险制度中，中央政府和地方政府财政应该如何支持?政府承担底层风险还是高层的再保险支持，政府是否提供最终偿付能力担保?政府财政是否对巨灾保险费率进行贴补?第二，是建立政府管理的、专门的巨灾保险和再保险机构，还是依托原有 的商业保险和再保险市场?第三，是实行全国范围内的、承保风险一体化的巨灾保险，还是建立针对特定风险的、区域性的巨灾保险项目或联合体?第四，是实施强制保险，还是自愿保险，或有条件的法定保险?第五，巨灾保险法律何时建立，是先立法后实施还是先实践后立法?参考文献：1.李伟:“世界保险业应对全球变化研究动态”，《财经科学》，2008 年 7 月，第 2 期。2.王卉彤:“气候变化挑战下的国际金融衍生品市场新动向及其对中国的启示”，《财政研究》，2008 年 6 月，第 5 期。3.杨林、安永:“气候变化居保险业风险之首”，《中国保险报》，2008 年 3 月，第 4 期。4.胡鞍钢、管清友:“中国应对全球气候变化的四大可行性”，《清华大学学报(哲学社会科学版)》，2008 年 1 月，第 3 期。5.冼青华:“我国政府巨灾风险管理的实践及其角色定位”，《保险职业学院学报》，2009 年 1 月，第 2 期。