食品流通法律监管制度研究一、食品安全监管概述（一）食品安全监管的界定食品安全，是指供人们饮食的，可维持、改善或者调节人体代谢机能，具有营养性、功能性、多样性的食物类产品在种植、养殖、加工、运输、销售等活动中，符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或危及其本人及后代的隐患。《食品安全法》未明确表述食品安全的定义，但从具体内容中可以看出至少应当包括以下内容：食品安全的领导 、组织框架和职责；对食源性疾病、食品污染和其他有害因素的监测和风险评估工作；食品安全标准框架和制定；检验检测机构及职能；生产者、经营者、消费者、行业协会、政府监管部门的关系和各自职责等。而对于食品安全监管的概念，有学者指出食品安全监管是指国家职能部门对食品生产、流通企业的食品安全行使监督管理的职能。具体是负责食品生产、加工、流通环节食品安全的日常监管；实施生产许可、强制检验等食品质量安全市场准入制度；查处生产、制造不合格食品及其它质量违法行为。由于食品安全关系到广大人民群众的切身利益，其公共性和不特定性的属性决定了食品安全监管属于社会性监管的范畴。（二）我国食品安全监管体制的发展根据我国食品安全监管体制发展过程中呈现的不同特点，我国食品安全监管体制大致可以划分为集中监管、分散监管和协调监管三个阶段。1.集中监管阶段（1949 年—1995 年）1953 年，卫生部颁布了建国后我国第一个食品卫生法规《清凉饮食物管理暂行办法》。此后，卫生部又陆续颁布了一些食品卫生单项法规和标准，但是这些法规和标准仅仅针对食品中的卫生问题 ，对食品的安全问题未作规定。这一时期，食品安全监督管理事项和技术指导工作主要是由卫生部门负责。1983 年，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》（已废止），对食品安全监管体制作了较大调整，食品安全立法从行政法规上升到了法律层次，实现了食品卫生管理工作的有法可依。2.分散监管阶段（1995 年—2003 年）20 世纪 80 年代中期后，政府对食品安全相当重视，1995 年政府颁行了《中华人民共和国食品卫生法》，该法将食品卫生监督职责由县级以上卫生防疫站或食品卫生监督检验所调整至县级以上卫生行政部门，并具体规定了卫生行政部门的食品卫生监督职责。这段时期，仅中央层面负责监管食品安全的机构就有十多个部门，食品安全监管工作由国家工商行政管理总局、国家质量检测检疫总局、国家农业部、国家卫生部等机构进行分散管理。监管部门多了，各部门之间的监管行为如何协调成为一大 问题，加之国家层面上综合协调机构的缺失，从而导致食品安全监管不力、效率低下。3. 协调监管阶段（2003 年至今）为了解决食品安全监管不力、效率低下等问题，进一步改革食品监管体制、完善监管机制，2003年国务院组建了国家食品药品监管局，其主要负责对食品安全进行综合监督、组织协调和依法查处重大事故，在此意义上，食品药品监管局具备了对各监管部门进行宏观监督和组织协调的职能，从而形成了“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”的监管格局。至此，我国形成了“分段监管为主、品种监管为辅”的“综合监督与具体监管相结合”的食品安全监管体制。二、我国食品安全监管体制存在的问题分析（一）食品安全法律体系不健全食品安全的法律框架虽然已经形成，但是由于国家未从整体上对食品安全法律法规体系进行规划，各部门分别立法导致条款规定相对分散、调整范围狭窄，不同位阶和部门的法律法规之间往往存在冲突，地方法规与法律、行政法规之间存在矛盾，内容交叉重复，不协调，许多法律规定过于宽泛和原则化，在食品安全的标准、监测和认证方面缺乏相应的法律规定。食品安全监管的行政组织法也不健全,大都是由法规、规章或者行政规范性文件来规定。由于行政规范性文件随意性大、法律位阶低的缺陷，部门设置重叠、监管职能混乱等情况频频出现。由于在法律上没有明确各部门的职权，各监管部门在机构改革中往往想为本部门争取更多的部门利益，导致食品监管过程中有利争着抢、无利没人管的局面。（二）行政权限划分不明目前我国的食品安全监管体制把食品从田头到餐桌按环节分成四段，种植养殖环节是一段，生产加工环节是一段，市场流通是一段，餐饮消费又是一段，按照不同阶段将监管权分配给各个阶段的监管主体。在这种行政权分配思路下形成的无缝分段监管模式看似严密，但是却忽略了各环节的自然关系，以静态的眼光割裂食品链，从而造成了监管部门职责不清。事实上从食品的生产加工到终端消费 ，各个环节并不是一个顺序不可逆的关系，往往有交叉、甚至反复。各个环节在理论上边界明晰，但是具体实践中，不同环节中食品安全监管部门的职责却混乱如麻，预期的“从农场到餐桌”的无缝监管亦成为空谈。（三）监管机构设置不规范在食品安全监管领域中，在分段监管模式下，卫生、工商、质检等众多部门都拥有监管权，食品安全监管部门设置过于分散，导致政出多门，部门立法，各自为战、各自执法的现象比较突出。卫生部门依据《食品卫生法》执法，工商部门依照《消费者权益保护法》执法，质检部门依据《产品质量法》执法。同时为了便于本部门开展工作，这些部门都相继制定了自己的执法标准和规范，对同一食品不同部门往往规定的标准不尽相同，造成了食品安全执法活动杂乱无章、漏洞百出。这不仅给市场 监管工作带来极大的困难，也给不法分子生产加工伪劣产品以可乘之机。由此暴露出分段监管容易造成部门与部门之间，法与法之间协调性和配套性差的问题。三、我国食品安全监管体制的完善路径（一）健全食品安全法律体系法律规则并不是万能的，它不能解决所有的制度问题，在实践中它需要与其它多种治理手段相结合才能实现效果的最优化。首先，在涉及食品安全监管的各个单行法中，如《食品安全法》、《产品质量法》、《农业法》等，可以根据相应管理事项，确定监管主体的职能和权限，并且可以根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》，规定有关分支机构的设立和组织原则等。其次，对一些由国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构的设置及各自的职能等问题要在行政法规中予以明确规定。再次，基于部门规章灵活化、专业化的特点，各部门可以在不违反法律、行政法规的规定的前提下，对食品安全监管机构的组成、职权分工、编制设置等进行一定的立法变通。（二）明确监管主体的权限范围我们必须要遵循立法先行、改革随后的原则，依照法律规定对监管职能存在交叉和重复之处进行明确的重新分工，以便更好地发挥各职能部门的优势，更好地行使职权，减少在执法活动中不必要的冲突，实现对食品安全有效的监管。要合理配置中央与地方政府的监管权限。由于不同食品的传播力和流通力不同，本辖区的食品安全监管由当地政府负责的观念已经难以有效解决当下的食品安全问题 。根据食品的流通范围来调整中央与地方政府的监管权限可能更能够适应形势，具体来说中央政府监管部门要对那些跨省的食品的生产加工进行直接监管，还可以派驻检验人员到现场以加强监督检查的力度，省级监管部门要对那些跨市的食品的生产加工进行直接监管，市级监管部门要对那些只在本地流通的食品的生产加工进行直接监管。（三）明确监管主体的权限范围由于涉及到各监管部门的利益，设立一个完全集中统一的食品安全机构有些不切实际，设立一个综合协调机构或许是最佳选择。上海成功的分阶段改革模式在一定意义上可以为我们提供参考，可以通过自下而上的方式，先将工商、卫生部门的监管权划入这一综合协调机构，在整合好这部分监管权之后，再逐步将农业、质检部门的监管权划入，从而逐步减少监管环节的“段数”、缓解监管重叠和监管真空的混乱局面。这种改革可以在一些省、直辖市先推行，成熟之后再向其他地方推广，最终在国家层面上实现监管体制的转变。另外，我们可以尝试对特定食品实行单一部门监管，同时，加强食品安全委员会的协调职能，不断整合各个监管部门的监管权，以解决监管重叠和监管真空的问题。（四）逐步建立独立的监管制度独立监管制度涉及到监管机构的组织、职权、程序、保障、监督等各个方面，主要的法律制度设计应包括：监管机构的组织、职权由法律确定，未经法律修改不得随意加以变更。非经法定事由，任 何组织或个人不得干预监管机构独立行使制定与执行规则以及裁决纠纷的权力。监管机构应遵循法定行政程序行使其权力，体现行政公开与公众参与原则。监管机构的活动经费应由财政预算或监管收费加以保障，不得随意被扣减。监管机构的具体行政决定最终应该能够被提起司法审查；监管机构对其违法行为所造成的损害应承担赔偿责任；监管机构应接受国家权力机关、行政机关的法定监督和公众的社会监督。通过这些制度建设，才能实现独立监管、依法监管、公开透明、廉洁高效、权责一致的监管目标。参考文献〔1〕马英娟.政府监管机构研究.北京:北京大学出版社,2011:11-13.〔2〕李长健.中国食品安全监管模式研究.广西大学学报,2012(5):45-48.〔3〕王长红.食品安全监管中的政府失灵及其防范[J].特区经济,2012(7):284.