公务员保障机制研究1993 年 8 月国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，同年 10 月开始实施；2006 年 1 月《中华人民共和国公务员法》开始实施。我国公务员制度的各项改革不断深入，取得了显著成效 ，并逐步建立起具有中国特色的公务员保障机制。但由于我国公务员保障机制建设起步较晚，相关法规、体系不配套，管理混乱等原因，公务员保障机制还存在许多亟待解决的问题，影响了公务员积极性的发挥和高效、稳定的政府工作系统的形成。因此，有必要对公务员保障机制进行研究 ，并针对我国公务员保障机制现有的问题提出合理的对策建议，这对于富有成效地管理国家行政事务，推进社会主义经济、政治体制改革的深化有着十分重要的现实意义。一、公务员保障制度概述（一）公务员的概念 “公务员”是指那些从事国家公共事务的管理和服务的人员。基于各国的不同国情，“国家公共事务”所包括的范围和具体内容不尽相同，因而公务员的具体所指范围也不尽相同,但国家行政机构的工作人员列为公务员则是无一例外。在中国，1993 年 10 月实施《国家公务员暂行条例》，国家公务员概念正式形成。《暂行条例》规定，公务员是指中央和地方各级国家行政机关中除工勤人员以外的所有工作人员。在此之前，与其他国有企业和事业单位的干部一样这些人员被统称为国家干部。2005 年 4 月 27 日通过的《中华人民共和国公务员法》调整了公务员的范围。《公务员法》第二条规定:公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。（二）公务员的权利与义务公务员权利，是指公务员在履行职责和执行公务的过程中，享有的各项权益、拥有的法定手段和法定条件，或者说，它是法律赋予公务员在履行职责、执行公务过程中可以做出一定行为，要求他人做出一定行为或抑止一定行为的许可和保障[3]。因此，《公务员法》中规定的公务员权利有四层含义:一是公务员的权利以其身份为前提；二是国家规定公务员的权利，是为了使公务员有效地行使职权，执行公务；三是公务员权利的具体内容，就是公务员在履行公职过程中，公务员本人可以为一定的行为，可以要求他人为或者不为一定的行为；四是公务员权利的行使由家法律加以保障。按照公务员法，我国公务员享有以下权利:(一)获得履行职责应当具有的工件条件；(二)非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职，辞退或者处分；(三)获得工资报酬、享受福利、保险待遇；(四)参加培训；(五)对机关工作和领导人员提出批评和建议；(六)提出申诉和控告；(七)申请辞职；(八)法律规定的其他权利。 二、我国公务员权利保障制度的缺陷我国公务员权利保障制度在不断的改革与实践中，得到了巨大的发展，也取得了显著的成效。一方面，《公务员法》将我国公务员的权利作了更加明确的规定，权利范围更加广泛，体现了我国民主精神与对人权的重视;另一方面，制定了一系列保障公务员合法权益的法律法规，为公务员合法权益不受侵犯提供积极的预防措施的同时，确立了以复核、申诉控告及人事争议仲裁等为主要内容的救济制度，对于保障公务员合法权益、监督行政机关依法行政以及国家各项事务的顺利进行都起到了巨大的积极作用。但我国公务员权利保障制度由于各种原因，依然存在缺陷。（一）立法上的不足其一，我国《公务员法》是一部原则性的、指导性的、规范公务员管理制度的总纲领性法律，对于公务员权利及其权利保障的规定只散见于各个章节中，并且相对笼统。涉及公务员权利保障的具体相关法律法规主要有《中华人民共和国监察法》、《监察机关处理不服行政处分申诉的办法》、《监察机关调查处理政纪案件办法》以及《国家公务员考核暂行规定》、《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员辞职、辞退暂行规定》、《人事争议处理暂行规定》、《国家公务员申诉控告暂行规定》等，并没有制定一套专门性的、高层次的法律来系统地规范我国公务员权利保障制度，《公务员法》的配套执行法规还不够完备，同时也存在着一些衔接与协调的问题。这些都阻碍了我国公务员权利保障制度的发展。其二，有些法律概念界定和解释有相对不明确或不易理解的地方，而有些权利的设计缺乏实际操作性，如《公务员法》第十二条规定，公务员有服从和执行上级依法做出的决定和命令的义务;但第十三条规定，公务员有对机关工作和领导人提出批评和建议的权利；尽管这两条并无冲突，体现了行政效率原则和民主精神，但在实际操作上却有技术上的难度，“对领导的批评与建议”往往被看作是个人行为，且易遭受打击、报复；再如第五十四条规定，公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出以下或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令的，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定命令，执行后果由上级负责，公务员不负责任;但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。（二）现行公务员权利救济制度存在缺陷我国《公务员法》明确规定了公务员享有申诉控告权，公务员对行政机关及领导的侵犯自己合法权益的行政行为可以获得行政内部的救济。同时，也规定了聘任制公务员可以采用人事争议仲裁制度来寻求权利救济，这些规定，为公务员权利保障的实施提供了法律依据。公务员申诉控告制度的确立及人事仲裁制度在聘任制公务员权利保障方面的实践，对于保证国家公务员的合法的切身利益不受侵害、监督行政机关及其工作人员依法行政等，都起到了重大作用。但同时，我们也应清醒地认识到，任何事物都有相对的两方面，我国公务员权利救济制度仍存在诸如受理机 关缺乏独立性，申诉控告程序设计落后等缺陷。（三）司法救济的缺失在我国公务员权利救济制度中，《行政复议法》和《行政诉讼法》均将国家公务员因不服行政处分而与行政部门之间产生的争议拒之门外。我国行政复议法第 8 条规定:“不服行政机关做出的行政处分和其他人事处理决定，依照有关法律行政法规的规定提出申诉”。也即不服行政处分决定不能提起行政复议。《行政复议法》做出如此规定的主要理由是:《国家公务员暂行条例》中对此类型的行为救济途径己经有所规定；建立行政复议制度的主要目的是为了解决外部行政争议 ，即主要是为了解决行政机关在行使行政职权的过程中相对人之间产生的行政争议，而行政机关对公务员所作的行政处分属于行政机关的内部行政行为，为行政系统的内部行政争议；不服行政处分决定作为一种内部行政争议与其他外部行政争议因其内容、性质的不同，其解决机关、程序等方面自然会存在差异。。《行政诉讼法》第 12 条第 3 款规定“人民法院不受理因行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼”。根据最高院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第四条规定，“对行政机关工作人员奖惩、任免等决定，是指行政机关做出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定”。从法律规范所确立的范围看，通过司法解释，所有涉及到行政机关公务员权利义务关系都排除于行政诉讼的范围之外。三、完善我国公务员保障机制的措施权利有赖于救济作后盾,真正的救济就需要通过制定、完善各种措施,使之在实践中能真正施行。从法理上说,如果寻求行政内部救济是公务员权利救济的主要途径,那么寻求司法救济是公务员权利救济的最终途径。因此,完善我国公务员权利保障制度途径主要从以下几方面入手:（一）完善公务员权利行政救济制度申诉与控告是我国公务员权利最重要最常见的行政救济手段,完善这一制度,对保障我国公务员权益具有非常重大的意义。我国目前关于公务员的申诉控告的相关规定主要是在《公务员法》和《国家公务员申诉控告暂行规定》中,尽管《国家公务员申诉控告暂行规定》对公务员申诉的程序做出了较为详细的规定,但对公务员的程序规范并不多,且非常笼统,不利于司法实践中的具体操作。因此要完善这一制度应当首先在程序上从提出到审理再到执行三方面加以完善；其次要扩大申诉与控告的范围,尽可能地给予公务员权利全面的保障;最后就是借鉴目前世界各国通行的做法,建立一个独立的受理机关,以确保行政救济的公正性。（二）构建司法最终救济原则该原则的实质是司法权通过其相对独立性对行政权的制衡,体现了对公务员权利的较高程度的保护。虽然受特别权力关系理论的影响,大陆法系国家和地区曾将公务员权利保障排除在司法救济之外,但是随着人权和法治观念的深入人心以及特别权力关系理论的发展,大陆法系国家和地区也 在不断地完善其公务员权利救济体系,德国、日本等都将司法救济列入公务员权利保障范围之内以确实保障公务员的权利。因此,在我国建构公务员权利保障司法最终救济原则,以保障公务员的权利也是十分必要和可行的。（三）确立正当程序原则不管是行政救济也好,司法救济也好,都必须遵循正当程序原则。程序越严谨,公务员权利救济制度就越有效。反之,程序不科学不严谨,救济实效就不免受影响,甚至会落空,这条原则在我国普遍重实体轻程序的执法、司法环境下尤其重要。我国公务员申诉控告程序，一方面缺乏提出申诉控告公务员的参与，使公务员丧失为自己辩护与陈述的机会;另一方面，受理申诉控告的行政单位缺乏真正意义上的中立性，使处理决定无法体现真正意义上的公正性。违背了程序正义的原则。因此，我国完善公务员申诉控告的程序建设 ，首先应赋予公务员参与权，使公务员有平等的机会进行陈述与辩护，保证程序的公平性;其次，在程序设计上明确详细地规定:受理机关超过时限没有作出处理决定该如何解决;明确划分什么样的案件到哪一个机关提出申诉与控告;规定对申诉控告处理结果的执行及不执行的处理。最后，加强程序监督。程序监督，是指对权力行使的先后次序、步骤、方式、范围等是否符合规定的程序进行监督，要求权力主体按照规定的行为行使权力，从而保证权力主体在规则范围内活动。因为公务员申诉与控告是公务员权利在行政内部的主要救济途径，不具备司法性质，对申诉控告程序的合法性、正当性的监督就显得格外重要，除了设立相对中立的受理机构外，可以由受理机关的上级纪检部门按照法定的监督程序进行公务员申诉控告的程序监督。这样既节省行政资源，又保证监督的权威性与公正性。总之，只有做到程序公正，避免受理机关的暗箱操作，才符合公平理念 ，也有利于公务员权利的保障。四、结束语我国公务员权利保障制度存在一些缺陷，这与我国公务员制度确立时间较晚有很大关系。公务员权利保障制是一个综合的、复杂的系统体系，受到我国政治、经济、文化、思想及传统等诸多因素的制约影响。随着民主法制的不断发展，我国权利义务并重的价值模式体系的确立与强化 ，民主法制意识的增强，对人权的尊重与保障必将受到更加重视。我国公务员权利保障制度在理论创新方面，法律制度的及权利救济的健全完善方面，必将取得不断发展进步，对保障公务员合法权益，监督行政权力合法行使，保证公务员各项管理制度的顺利推行发挥更为积极的作用。五、参考文献〔1〕周一涛.公务员惩戒处分的救济制度比较研究.行政与法，2004.〔2〕徐丹.公务员权利保障研究.中国政法大学硕士学位论文，2005.〔3〕马晓鸣.完善我国国家公务员社会保险体系的建议.社会保险研究，2003.