非政府组织的政府监管一、非政府组织的概述非政府组织一词最初得到正式使用是在 1945 年签订的联合国宪章第 71 条款中。此条款授权给联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商做出适当安排”。直到 1952 年，联合国经社理事会将非政府组织定义为“凡没有根据政府问协议而建立的国际性组织都可被称作为非政府组织”。在这以后的一段时问内，非政府组织同联合国的关系并没有形成过多的发展。随着非政府组织范围的不断扩大，联合国于 1996 年进一步确认了其在世界各国以及各领域的积极作用以及其举足轻重的地位，允许其以独立的名义发表自己的意见并表达自己的主张。二、监管机制的概述监管机制又称公共责任保障机制，包括外力对行为主体的监督制约以及行为主体的自我约束，其核心是监督制约。公共责任关注的是行为主体该负哪些责任，其核心就是通过何种方法和途径使得行为主体能够承担其该承担的责任。非政府组织作为一个完备的监管机制，它的构成要素包括四个方面 ：(1)监督主体以及各监督主体之间的相互关系；(2)监督客体，即社会公共权力；(3)监督制度，包括监督者以及被监督者的权利和义务以及监督的程序、方式和手段：( 4)监督的动力，即监督主体行使监督权力以及履行监督义务的动力。监管机制分为内部监管和外部监管。内部监管又称自律监管，主要是指非政府组织内部行为是否符合法律规定以及组织目标的自我约束。内部自我监管包括三个层次：第一层次是制度和权威约束下的监督，其主要强调的是正式制度和非正式制度的系统约束与刚性约束。 第二层次是道德规范约束下的监督，是现有道德范式规制的要求，是软支撑的自我约束。第三层次是慎独与超然下的监督，这是非政府不断提高自我建设水平，能够不需要约束就主动超越一切监督而达到的自为的境界。非政府组织外部监管主要是指组织之外的主体按照特定的规范以及标准，通过适当的手段对非政府组织及其工作人员的行为进行监督检查，从而使非政府组织的活动更加规范合理。监督的核心目标是提高工作效率，确保公共责任。三、非政府组织监管意义（一）预防非政府组织滥用税收优惠政策作为公益性的民间组织，非政府组织承担着在“正式的国家机关之外追求公共目标”的崇高使命，其运营资源基本来自政府的财政拨款以及社会公众的无偿捐赠，同时还获得了税收方面的优惠待遇。所有这些措施都是对非政府组织从事社会公益事业的肯定以及认可。但是在现实生活当中，越来越多的非政府组织开始背离自己的公益使命，同时滥用税收优惠特权为其组织牟取暴利的现象比比皆是。在这种情况下，对非政府组织行为监管势在必行。美困前联合之路总裁的贪污腐败行为虽然躲过了全国慈善活动中心以及其理事会的审查，但却最终的结果还是在在记者不懈的努力下曝光。在美国，有超过半数的非营利医院提供的慈善性服务不抵其免税待遇的价值。由此可见，非政府组织的管理者也不是天使，仪仪依靠自律根本不可行，一旦他们在缺乏监管的情况下行使权利，也同样会出现滥用权利及腐败现象。因此，我们必须支持、倡导传媒以及大众多对非政府组织行为的监督管理，通过建立相应的监管机构并强化对非政府组织的监管，这样才能约束和控制腐败以及滥用权利行为的发生。而促进社会监督机制的首要原则就是加强非政府组织信息的公布情况，必须要求有关非政府组织定期将 其运行的重要信息或财务状况在简报或传媒上发布，同时每一个社会公众都有权对上述信息随时索要 、查询、质疑并得到答复。（二）规范非政府部门运行秩序近年来，中国社会领域的发展十分迅速，其表现主要体现在非政府规模的不断扩人以及数量的急剧增加，这种情况的出现使本来运行秩序就并不成熟的非政府部门更进步的受到冲击，从而直接形成了该领域良莠不齐，鱼龙混杂的现象，并进一步激化了非政府组织问的资源竞争。同时由于营利性机构对非营利市场领域的介入，使得非政府组织的生存环境进一步恶化。因此，为了生存，严酷的竞争使得许多非营利性的非政府组织越来越商业化，其关注的重点变成了能给它们带来捐赠以及收益的群体，而不再是需要帮助的贫困的弱势群体。总之，非政府组织整个部门都正面临着公众质疑以及公信力降低的威胁，它正在逐渐失去它公益性的本来面目，而是变成了一个收费的服务公司。过去社会公众信服的一些公益慈善组织，比如中国红十字会，是由于其“天生”的政府背景，但一旦在发现所捐款项去向不明之后，则开始对相关问题穷追猛打，让整个社会认识到慈善组织公信力的重要性。因而要规范非政府部门运行秩序迫切需要营建完备的监督管理体制，构筑成熟完善、公正严明的运行环境为非政府领域的有序发展提供制度保障。四、我国非政府组织监管机制存在问题（一）政府主导的公益模式在我国，对于非政府组织的监管仍然实行的是政府对非政府组织的监管，也就是对于非政府组织的监管其实就是政府主导的公益模式。非政府组织属于政府的“官办机构”。但是对于这个系统的监 管，我们一直认为都是有很大问题的。如中国青年基金会作为国最典型的非政府组织，理应首先受到监督，但是在现实中，它历来都未被列入监督的范围之内。从屡次发生的有关非政府组织的负面事件可以看出，有关非政府组织的法律法规确实存在许多不完善的地方。首先，一方面非政府组织本身监管还存在漏洞，其并没有对组织内部的治理结构进行详细具体的规定，更没_自^对公众披露捐赠信息的规定；另一方面，中国非政府组织垄断公益资源的同时又掌握了众多的政府资源，很显然这种情况的出现给权力寻租制造了机会。如有关中国红会的郭美美事件其实客观上暴露了中国对于第三领域社会组织的监管难度与肓点。（二）问责机制缺乏以典型的非政府组织中国红十字会为例，当前的中国红会现有机制中，在红会官方网站的捐款查询系统上捐款人只能查询到其所捐善款是否到账，却并不能查到善款的具体流向以及使用情况。虽然中国红会一直宣称承诺“定期向社会公众公布其运行及财务收支情况”，然而红会官方刚站上的‘统计数据公告”，到目前为止也仅仅披露到 2007 年。相比较其他国家如美国的红会年报，我们可以发现中国红会年报披露的数据以及其发布的年度报告可谓称得上是简略到极致。五、完善我国非政府组织监管机制的对策（一）制定—套统一的非政府组织法现阶段，国家可以根据本国国情并借鉴国外有益经验的基础上，通过逐步制定的方式来完善关于不同层次的非政府组织的法律和法规。在宪法和民法之下制定一部统一的《非政府组织法》，在这部法律中，贯穿整个精神及即宽松的设立环境、合理的治理机构和严格的监管制度，即规范整个非政府 组织臀记、设立、监督以及内部治理等相关活动。同时法律必须具体明确规定各个层次的非政府组织的性质、宗旨、地位、管理体制、组织形式、经费来源、财产关系以及人员保障。同时必须明确非政府组织的权利和义务以及其与政府和社会成员关系等，只有通过完善法律，才能使非政府组织法治化以及合理化。过去的那套依照行政监管非政府组织的方法是计划经济时代的产物，已经过时且抑制了非政府组织的发展，只有依法对非政府组织进行监管才能促进非政府组织按照良性轨道健康快速发展 。在非政府组织内部，将将现有的基金会以及社会团体整合为社会法人，并根据他们各自的特点，规定不同的管理治理准则。使非政府组织行为规范化以及公民参与各种类型的非政府组织规范化，也明确监管者的责任。（二）明确法律地位随着中国非政府组织立法的逐步完善，越来越多的不同层次的非政府组织将不再拘泥于门槛准入的限制而接受监管机关的统一监管。当前，我国法律逐步降低非政府组织的准入门槛，从而使得众多被排斥在法律之外的非政府组织法律地位也逐渐得到认可。“分类管理”具体规定了政府的政策导向 ，在加强了对非政府组织监管的同时又能通过财政拨款以及税收优惠给予公益型民间组织众多支持。当然，随着非政府组织的迅猛发展，政府以及社会都会对其提出更高的要求。如中国的非政府将越来越将其注意力聚集在其能力建设而不是门槛的准入上，并通过管理培训以及战略规划积极开展和政府以及企业之间的交流与合作。巾国的非政府组织将其活动将分布在社会问题比较明显的公益领域里，如扶贫丌发、环境保护、艾滋病防治、社区服务、社会福利以及慈善救助等一系列社会问题比较严重的 公益领域里，这更好的证实了非政府组织作为社会第三部门越来越为社会提供更多更好的优质服务，并进一步为明确其法律地位奠定基础。参考文献：〔1〕郭国庆．现代非盈利组织研究[M]．首都师范大学出版社，2012(1)〔2〕王绍光．多元与统一第三部门国际比较研究[M]．浙江人民出版社，2013(1)〔3〕赵建勇．关于中国预算会计若干问题的思考[J]．上海财经大学学报，2012(4)〔4〕吴锦良．政府改革与第三部门发展[M]．中国社会科学出版社，2011（4)