论法律保留一、法律保留的概念及内涵一切司法活动都必须以法律为依据；偏离了法律，行政机关的一切行为都丧失了权力来源，行政机关只有得到法律的授权才能活动。应松年教授将法律保留表述为：凡宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则或者只能由法律规定，或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。其内涵：首先，法律保留的事项需要宪法、法律的规定，这一规定可以是绝对的或者相对的。其次，行政机关可以在法律明确授权的情况下制定行政规范，为行政行为，这也算是法律保留原则得以变通的灵活方式。二、法律保留范围的有关学说 (一)侵害保留说该说是几种学说中最古老的一个，其法律渊源来自奥托·迈耶的观点。这位德国行政法学家主张干预行政(侵害行政)是该原则唯一适用的狭窄领域。只有在行政权侵害臣民之权利自由或对于臣民课以义务负担等不利益之情形，才有法律根据。国对于行政关系的其他领域，例如给付行政，奥托等人的观点是只要不违反法律，那么应当允许自由为行政行为，无须有法律授权。不得不说，该说的标准过于狭隘，对于给付行政、许可行政、内部行政等未有规范。现代社会，多角度的行政趋势下法律保留的范围势必会不断扩大。(二)全部保留说该说认为一切行政活动都需要法律保留。随着行政国家的发展，国家遵从积极行政、积极介入社 会，有义务保障人民的生存自由进而使民众充分享有经济社会及文化权利。全部保留说，主要赋予了给付行政领域法律保留的必要性：给付行政领域适用法律保留原则是主权原则所决定的；给付行政领域适用法律保留原则也是国家法治理念下依法行政的必然要求，是公民给付请求权得以保障和救济的重要途径。比起侵害保留说，该说更适应时代的变化发展，有其合理性。缺点是单纯注重议会在国家生活中的作用，不懂得将权力按照科学的方式进行制衡，使行政机关不附属于议会。(三)重要事项保留说该说认为，公民的权利义务应当由法律加以规定，涉及相对人基本权利义务的行政作用应当有明确具体的法律依据。凡涉及人民基本权利的“重要事项”，不论是干预行政或给付行政，则必须保留给立法者自己制定，不能让行政权力恣意妄为回。由于，我国当前的法律层级性分明，笔者认为重要事项保留说更为适合我国国情，应当提倡。随着行政职能的不断扩张，公民行政参与意识的增强，法律保留的范围也在发生改变。我们应立足于国情，以保障民主和公民权利自由为原则，以维护良好安定的社会秩序为目标，通过分析国家运转中立法与行政所实际起到的作用，寻找中国特色的法律保留事项的范围，将法律保留原则切实有效的中国化。三、我国法律保留原则的特色规范化适用 (一)全国人民代表大会及其常务委员会之法律保留把我国的法律保留建构成一个体系，其中，全国人大及其常委会所作的法律保留处于最高地位，保留的是国家事务中最重要的事项。全国人大是我国的最高国家权力机关，代表全体人民行使权力。 凡是其职权范围内的事项，例如对宪法的修改和解释工作，宪法实施情况的监督反馈，对其他具体法律的制定和修改等事项，都需要全国人大及其常委会亲为，不能由其他机关或组织代为完成。《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定“法律可以设定各种行政处罚，但限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”。限制人身自由的行政处罚，只能通过法律层面予以设定。(二)行政法规保留《立法法》明确肯定了国务院的行政立法权，有权在其职权范围内制定出行政法规。《宪法》也规定，国务院有“规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”的权力。行政法规在国家生活以及公众参与行政中都发挥了举足轻重的作用，是国务院对外服务的一张“权威名片”。但行政立法是有限定要求的，其不能与宪法和法律所保留的事项发生冲突，更不能抵触宪法和法律的最高权威。《中华人民共和国行政处罚法》第十条规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。(三)地方阶层保留下一个层级的法律保留来自地方性法规、自治条例及单行条例，是由地方权力机关在其职权范围内代表地方民意所制定颁布的规范性文件。地方性的法律保留效力低于全国人大及其常委会的保留效力，也低于国务院行政法规之法律保留的效力。《中华人民共和国行政处罚法》第十一条规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚，此两项是法律和行政法规保留的事项，所以地方性法规不得设定(四)行政规章行政规章是行政活动进行的重要依据，它为规律行政和公平行政提供了可能性，在很大程度上也 避免了了行政主体滥用裁量权。行政规章包括部门规章和地方规章，其法律地位低于宪法和法律、行政法规、地方性法规、单行条例、自治条例。《中华人民共和国行政处罚法》第十二、十三条分别规定，国务院部委制定的规章和地方政府可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。综上，中国特色的法律保留体系分为四个层次：法律、行政法规、地方性法规和规章。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。四、我国法律保留体系的完善 (一)法律保留体系完善之初衰1．民主原则。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，由人民选择代表组成的代议机关针对关乎民生社稷的重大事项作出决议。行政机关作为权力机关的执行机关，其行使行政权必须有法律依据，而不能在法律之外肆意行政，也不能仅仅根据行政机关自身制定的规则行政。2．人权切实保障原则。法律实施的初衷便是维护国家主权，尊重和保障人权。这也是法律保留原则的存在价值。“基本人权在现代民主国家之宪法理念，普遍认为乃一种先验的权利，也是先于宪法(成立时)已存在及超实证法存在的基本权利，应该获得国家所有法律秩序之维护与尊重。"。当今，人们的权利意识和法律意识普遍增强，懂得运用法律手段保护自己的合法权益。行政行为不得践踏基本人权，行政主体只有依照法律规定或授权才能做出限制公民的自由的行政行为。3．法治国家原则。“法治国家是指公民之间、国家与公民之间以及国家内部领域的关系均受法律 调整的国家，其标志是所有国家权力及其行使均受法律的约束。眦’进入二十一世纪，我国积极倡导依法治国，建设社会主义法治国家。立法司法行政三方都应严格遵循十六字方针，对公民的的权利义务事先加以明确规定，从而使得行政活动具有可预测性，为进一步建设法治国家打好群众基础。(二)法律保留体系之完善方向首先，应当在立法上明确确立“法律保留原则”。对立法机关的授权行为要统一授权标准和监督机制，规范授权；对于应该由立法机关自己制定保留规则的，不得授权其他机关来制定，如限制公民权利自由的事项，不得授权国务院来制定；明确相对保留事项与绝对保留事项的界限，清理与法律保留相抵触的文件。其次，完善重要行政领域的法律保留。目前我国的法律保留原则只在《立法法》、《行政处罚法>《行政许可法》中有所规定，在行政征收、行政强制、行政补偿行领域还没有严格的规定，给付行政基本上也不受法律保留原则的约束。其实，服务行政领域也呼唤法律保留原则，就其实施方式而言，行政契约和行政规划不失为很好的办法。国最后，我们应当意识到，法律保留原则虽是行政法中贯彻指导其他事项的基本原则，但其自身也需要其他制度原则加以保障，以尽可能地在行政体系中发挥更大的作用。参考文献：〔1〕于安．德国行政法．北京：清华大学出版社．2010．26．〔2〕应松年．行政法学新论．北京：中国方正出版社．2010．32．〔3〕翁岳生．行政法（上册)．北京：中国法制出版社．2012．29.180．193．194．〔4〕彭小霞论行政法上的法律保留原则行政论坛．2010(2)．