试论述国土空间开发保护制度摘要：资源的流动是优化结构的重要方式。控制建设用地总规模、限定土地开发强度的“双控”目标是规划建设用地空间管制的核心。作为国土空间规划和保护治理的一种实施手段，所以本文将对国土空间开发保护制度进行分析研究。关键词：国土空间、开发一、国土空间开发概论21 世纪以来，中国经历了前所未有的快速城镇化过程，带来了剧烈的国土空间格局演变，无序的国土空间开发过程导致土地退化、荒漠化、生物多样性减少、生态系统退化等一系列生态环境问题，严重制约未来可持续发展目标的实现。“十八大”报告指出要加强生态文明建设和努力建设“美丽中国”，把优化国土空间开发格局作为生态文明建设的重要抓手，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制国土空间开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。优化国土空间开发格局迫切需要掌握国土空间结构演变规律。近年来，优化国土空间开发格局普遍被认为是关系我国经济社会可持续发展的战略问题，是推动“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的重要路径。特别是在经济社会快速转型背景下，基于各区域的资源基础和发展目标，空间功能和结构不断扩展，主导功能日益凸显。在识别和定位不同区域国土空间功能特征方面，国内外已出现从生态系统价值、气候变化、资源环境承载力，生态位理论，适宜性，生产、生活和生态等“三生”视角对国土空间格局进行分类、优化、重构]。各部 门各省市不断推进基于各类保护红线划定以及各类空间的协调有序开发，借助“多规合一”、国土空间规划等工作，进行了一系列的研究和实践。区域空间和发展阶段并非简单的线性关系。1965 年，威廉姆森发表《区域不平衡与国家发展过程》一文，通过对经济增长的实证资料数据进行横向分析和以时间为序的纵向分析，提出了区域经济差距的曲线理论，认为均衡与增长之间的替代关系依时间的推移而呈非线性变化，其变动的轨迹是“先拉大，后改进”。按照这一理论，一个国家或地区在发展初期，区位条件好、资源禀赋高的地区和城市得到优先发展，成为区域经济的增长极。随着增长极的发展，区域的空间资源会趋于紧张，土地、劳动力等要素价格趋于上升，进而需要引导经济活动从增长极向周边土地和劳动力价格较低的区域及城市扩散，促进区域经济发展协调均衡发展。显然，发展阶段是国土空间开发的重要影响因素。在此基础上，结合建设适宜性评价结果、城镇发展方向和需求，综合划定城镇开发边界。基本农田保护红线的划定，是在严格落实全国国土规划纲要下达的基本农田任务基础上，对现状的基本农田布局进行优化调整。具体是在农业空间内，从农用地坡度、地类、质量等级、集中连片程度等方面综合构建评价指标体系，评价提取优质农用地，并对其进行分级，将高级别的优质农用地优先划为永久基本农田，同时结合考虑其与生态保护、城镇建设的矛盾冲突，综合划定永久基本农田保护红线。国土空间利用是一个典型的动态复杂系统，其识别特征包括国土空间系统要素、互馈机制及其动态演变规律等方面。城镇空间体系中产业带、都市经济圈和城市群主要以加快产业和城市化发展为目标，以宏观指导为主要手段，缺乏空间开发上的约束性手段、差别化发展评价指标和相应配套政策等，各区域内 不同类型城市空间开发错位不够明确。二、国土空间保护制度的衍生分析（一）国土空间开发保护制度的构建和实施权分配权力的控制在国土空间保护中，构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”是生态文明体制改革的重要目标，国土空间用途管制在国土空间开发保护制度中占据了至关重要的地位。对其进行有效管理，统筹好城镇空间、农业空间、生态空间内部以及彼此之间的良性系统治理。生态空间以生态保护为主体功能，限制工业开发，加强地质灾害、水土流失防治，强化水源涵养、水土保持和生态屏障作用；因地制宜地适度发展生态旅游业。在发展过程中，建立和完善生态补偿机制 ，才是保护生态的不二法门。农业空间方面，应严格保护耕地，建设生态农业基地，因地制宜地发展特色农业、观光休闲农业、生态农业、创意农业等；优化整合农村居民点，引导部分村落人口向中心村集聚，引导农业转移人口向城镇空间转移；加大村庄环境整治力度。在工作中，必须切实考虑民众的利益，保障其合法的土地权益。城镇空间应突出区域资源优势，引导错位发展，推进形成有序协调的城镇空间体系，提升产业结构层次，增加服务设施配套，提升城镇品位。（二）区域要素统筹和国土空间用途管制制度的完善落实回顾过往的各类实践，不难发现，构建国土空间开发保护制度的重点包括两个方面：一是基于“区域”型国土空间的统一协调管理；二是基于“要素”型国土空间的重点精确管控。前者是后者的制度基础，后者是前者的政策工具，二者相辅相成，必须有机统筹，才能有效推进统一国土空间用途 管制和生态保护修复。究其因，国土空间开发失序的原因之一是区域发展不平衡导致各地对发展权利的竞相争夺，进而导致对国土空间和自然资源的无序开发、过度开发，最终造成生态环境恶化。加强“区域”型国土空间的开发保护，必须从源头上明确区域定位与开发预期，防范空间开发的管理，又与对核心自然资源的管控紧密相关，换言之，最终会落实到“要素”型国土空间的精准管控上，“区域”型和“要素”型国土空间的管理缺一不可。单就“要素”型国土空间管理而言，多年来的土地利用规划管理实践主要聚焦于解决耕地保护和建设用地扩张的矛盾上，重点管控的是基本农田和城乡建设用地边界。今后，为构建国土空间开发保护制度，推进全要素自然资源管理，统一国土空间用途管制，应该将管制类空间边界进行拓展，构建“三基一水两条线”、“两界一区五张网”的保护开发边界体系。（三）国土空间开发下生态开发保护禁止开发区是根据城市的生态敏感性、生境脆弱性而划分出来，需要重点保护的区域，是维护生态安全的重要区域，优势自然文化资源的集中展示区，珍稀动植物保护基地，实现永续发展的根本保障。在禁止开发区域，要坚持强制性保护，依据法律法规和相关规划严格监管。区内严禁一切与保护无关的活动。加大财政转移支付力度，确保生态资源安全。限制开发区，作为基本农田和一般农田集中分布的区域，功能定位为全县全省农产品供给的重要保障区，农产品加工生产基地，生态功能维护区，新农村建设示范区。适度扩大农业生产空间，促进基本农田集中连片布局;积极推进工业集中区的整合撤并和搬迁，实施点状集聚开发;控制新增建设空间，用于新农村建设的旧村改造、康居示范村建 设和万顷良田建设工程;适度增加生态空间。三、总结国土空间开发保护是指依据自然资源禀赋差异、经济条件发展特征以及土地政策对地区某种预留用途的国土空间利用与开发，统筹地区国土空间资源，生态环境保护和整治的国土利用方案。同时，国土空间开发也是通过人类建设活动，利用自然、改造自然、获取人类生存和发展的物质资料的过程。参考文献：[1]张安琪.国土空间规划功能定位与实施分析[J].中国土地，2018 年第 1 期，第 17 页[2]吴次芳.“多规合一”的理论与实践[M].浙江大学出版社，2017 年第 6 期，第 53 页[3]胡存智.生态文明建设的国土空间开发战略选择[J].中国国土资源经济，2014 年第 12 期，第 69 页[4]何挺.国土规划、空间规划和土地利用规划的概念及功能分析[J].中国土地，2018 年第 4 期，第 57 页[5]张毓.国土空间系统认知与规划改革构想[J].中国土地科学，2016 年第 2 期，第 21 页[6]汪阳红.优化国土空间开发格局的体制机制研究[J].经济研究参考，2012 年第 9 期，第 31 页[7]肖金成.优化国土空间开发格局研究[J].经济学动态，2012 年第 5 期，第 23 页