非政府组织与政府关系从严格意义上来讲，研究府际关系不应包括非政府组织，但随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的建立与发展，整个社会越来越趋向多元化。特别是在一些社会问题比较突出、尖锐的领域里，非政府组织的活动尤为活跃和集中，它们往往发挥着政府和企业所没有或难以充分发挥的作用，因此，考察地方政府与非政府组织的关系就显得十分必要。一、 我国非政府组织的发展历程（一）萌发期（1978-1984 年）党的十一届三中全会的召开带来了中国农村经济体制改革。家庭联产承包责任制确立了农户的地位、极大地调动了农户的生产积极性，在这种情况下，农户逐渐认识到农业技术的重要性，纷纷求助农业技术服务部门，这使得农业技术服务部门已不能满足农户需求。这为我国非政府组织的萌发提供了空间，当时农村出现了第一批农民自发组织起来的自下而上的技术服务型非政府组织，如 1980 年四川省郫县成立的养蜂协会、1980 年广东省恩平县牛江镇成立的杂优稻研究会。（二）发展期（1984-1989 年）。从 1984 年开始，我国经济体制改革的重心由农村转向城市，这也给城市非政府组织的发展提供了空间和环境，城市非政府组织步入快速发展的轨道。中国社会科学院社会学所对浙江萧山市的一项调查表明：“1984 年起社团发展进入高峰，到 1987 年四年间共成立新社团 44 个，比前五年的十五个大大增加。它开始突破科技领域，向经济、文艺和体育方面发展。”（三）低潮期（1989 年-1993 年）。应对当时非政府组织发展带来的一系列社会问题，《社会团 体登记管理条例》的颁布实施，标志着我国开始对非政府组织进行清理、整顿和规范。 1992 年底经确认登记的社会团体数量比 1989 年初大约减少约 4 万个。（四）膨胀期（1993 年-1998 年）。1993 年在建立社会主义市场经济体制的影响下，政府机构改革和企业改革开始进行，在这种影响下，非政府组织又进入快速发展期。这个时期，每年新增社会团体约 3 万个。据统计，截止 1998 年底，我国非政府组织约有 20 万个，民办非企业 70 万个。（五）规范期（1998 年-）。1998 年颁布实施的修订的《社会团体登记管理条例》后，民政部门开始在全国范围内开始整顿、清理、查处一批不符合《登记管理条例》的非政府组织，合并了一批宗旨、业务范围相同的非政府组织。到 1998 年底，全体社会团体数量由 1996 年前的 20 余万个减少到16.5 万个。虽然数量在减少，但质量在逐步提高。 、 二、非政府组织与政府关系（一）地方政府与非政府组织的冲突关系。地方政府与非政府组织的冲突，不仅表现在价值方面的冲突，还表现在资源方面的冲突。价值冲突。关于价值冲突，其实质是非政府组织的合法性问题。学者段华洽等人通过研究提出了非政府组织合法性的四层内涵，即社会合法性、政治合法性、行政合法性、法律合法性。基于这四层合法性，只要有一层是不合法的，它与政府的关系就是“破坏性冲突”。政府对待这类组织的态度是很明确的，会把它看作是威胁政治和社会稳定的力量而予以打击和排斥。上世纪 90 年代的“法轮功”组织就是一种不具有四层合法性内涵的非法组织，事实说明它给我们的社会稳定带来了威胁。因此，政府对这类组织就必须予以坚决打击。“法轮功”组织的运作同时启发我们，政府还要对潜在的不合 社会价值的组织高度警惕，防止其蔓延和扩大。资源冲突。能够与地方政府发生资源冲突的非政府组织首先是合价值型组织。地方政府与非政府组织在资源方面的冲突主要表现在两方面：权力资源的冲突和财政资源的冲突。权力资源的冲突发生在政府与具有浓厚的官办性质的非政府组织之间，这类在担负一定的社会管理责任的同时，也会参与政府权力的分享，这意味着一级政府的权力会削弱或分散化，如果权力、权责的分配不科学、不合理 ，自然会表现出两者之间在管理中的冲突。财政资源的冲突包括两个方面:一是那些主要依靠政府财政支持的非政府组织，它们与某些政府机构或部门会形成直接的财政资源的竞争；另一种是那些财政资源不依靠政府的非政府组织，它们与政府形成了一种间接的资源竞争关系。这是因为，双方的财政资源最终都来自社会公众。政府的财政来源于公众的纳税，而非政府组织的财政资源则主要来自于公众的捐献。因此，当政府提供的公共服务缺乏效率并引起公众的不满时，公众就会减少对该项服务纳税的意愿并向政府施加减税的压力，从而把资源转向更有效率的非政府组织。（二）地方政府与非政府组织的合作关系。随着市场经济体制的不断发展，政府职能的进一步厘定，各级地方政府的能力和行政绩效在行政生态变革的环境中逐步提升。在各级政府从“全能”政府转向“有限”政府的语境中，即政府有所管、有所不管，部分社会公共事务的领域开始出现政府治理的“盲区”。当然，这种“盲区”出现的原因多种多样，而非政府组织恰恰活跃在这些领域，这为地方政府与非政府组织在社会治理中的合作提供了机遇。对于自上而下的具有浓厚官方背景的非政府组织，由于这类组织要么是由官方直接组建，要么是由政府部门改制而成，要么是出于资源获取的目的 而挂靠在某一政府部门之下，无论哪种情况，其均具有官方性质。这类非政府组织与官方的关系密切 ，可以分享政府的权力资源和财政资源，自然他们也担负着一定的政府分接下来的责任，从而逐渐演变为“准政府组织”。正如学者田凯所言，这类组织的运作方式就是“组织外形化”，通俗地说就是“一个部门，两块牌子”，具体地说就是，中国的许多慈善组织都宣称自己是“民间非政府组织”，但实质上，它们都依托于政府的民政部门，负责人与工作人员也直接来自于政府，其组织也以与政府极其相似的逻辑在运作，从而出现了较为明显的组织形式与实际运作逻辑的背离。对于具有广泛民间基础的非政府组织，各级政府能够与其保持较为密切的合作伙伴关系。这主要是因为他们与政府的互补性特征，即政府在行政实践中，有一种能够出现自发力量形成的民间组织来处理好一些基层社会事务的心理，而民间组织恰恰迎合了这种心理需要。他们既不参与权力资源的分配或争夺，也不涉及财政资源的安排，而是通过提供新的社会资源、产生新的社会活力的方式与各级政府形成功能互补的社会结构。他们的进入，促使了社会公共服务水平的提高、社会公共服务领域的拓宽、政府公共服务能力的提高、公民参与公共服务的意识加强。基于此，各级政府都会给这类组织的发展让渡一定的政治空间，学者刘祖云认为“政府对于这类民间组织从心态上看是比较宽容的，因为它们既给政府‘分责’，又不与政府‘分利。’”在中国的国家非政府组织具有三个特点：一是专注于赈灾扶贫和教育卫生等公益事业；二是工作地点多为较贫困的边远山区；三是与政府多为合作伙伴关系。这一关系是建立是中国政府与国际非政府组织双向意愿和妥协的结果。一方面，中国政府在社会底层让渡一定的政治空间，引入国际非政府组织的运作模式，既适应了世界“公民社会”的政治话语体系，又可以获 取一定的社会公益事业发展基金，同时还引进了发达国家社会治理的一些新理念。另一方面，国际非政府组织要想进入中国社会领域，没有中国政府的支持是不可能的，所以，这类组织在中国的发展选择的是“以合作求公益”的运作模式，在充分考虑中国政治与文化习惯的基础上来表达自己的价值关切。参考文献：〔1〕吴锦良．政府改革与第三部门发展[M]．中国社会科学出版社，2011（4).〔2〕王名．非盈利组织概论[M]．北京：中国人民大学出版社，2012．〔3〕王名，《中国社团改革：从政府选择到社会选择》，社会科学文献出版社，2010.