论民事诉讼中的的督促程序的完善 一、督促程序概述 （一）督促程序的概念 督促程序，是指在债权人提出以给付一定数量的金钱、有价证券为标的的财产上的请求后，法院仅根据债权人单方面的申请，不经过开庭审理，而直接向债务人发出支付命令的程序。 在适用督促程序的情况下，法院发出支付令是以债务人对债权人的请求不会争执为假定前提的，其目的就是使那些债权债务关系明确的案件能得到迅速、有效、经济的解决。在现实生活中，往往存在这种现象：债权人与债务人之间的债权债务关系明确，只是由于债务人缺乏履行债务的能力或是债务人尽管有履行债务的能力却故意不履行债务，如果债权人因此而借助于法庭审理，必然会将时间浪费于繁杂的庭审，并因此而支付较多的诉讼费用，同时，法院也需要组织审理案件，浪费了司法资源。对这样的案件适用督促程序，就可以省去法庭调查，辩论的繁琐程序，节省大量的时间，同时，由于适用督促程序的案件诉讼费用较低，也可以使案件当事人减少诉讼成本。 （二）督促程序的特点 从督促程序的形式上看，督促程序具有如下特点：第一，督促程序既具有诉讼程序的特点，又具有非诉程序的特点。第二，督促程序是一种略式程序。第三，督促程序是非实体性审查程序。第四，督促程序是选择性程序。 从督促程序的操作层面看，督促程序还具有以下特点：第一，手续简单。债权人只需向法院申请即可启动程序。第二，审查快捷。由于只进行形式审查，就省去了案件前期的调查取证以及审理过程中的证据调换等普通诉讼审判中必经的程序，使得案件的审理大大便捷。第三，节省时间。第四，降低当事人的诉讼成本。第五，节省司法资源。 （三）督促程序的意义 督促程序的适用具有重要的意义，很多学者对此也发表了自己的见解，如江伟教授认为，其意义是：一，迅速保护债权；二，节约诉讼成本。张卫平教授则认为，其意义是：一，简化诉讼程序，方便人民法院办案；二，有利于及时保护债权人的合法利益，完善我国债权制度，维护社会主义经济秩序。谭兵教授认为，督促程序的意义是：一，及时保护当事人的合法权益，完善我国债权制度；二，简化诉讼程序，体现“两便”原则；三，预防纠纷，维护社会主义经济秩序。基于以上观点，我们可以归纳出，督促程序主要有以下意义：第一，提高司法效率。督促程序的适用，使得大量的债权债务关系明确的案件在进入普通诉讼程序以前就得到了解决，减少了法院的诉累。第二，有利于贯彻司法经济的原则。督促程序是商品经济，尤其是市场经济条件下，秩序、正义、效率机制在诉讼法上贯彻的产物。第三，有利于迅速解决债权债务纠纷，保护债权人债权，维护市场经济秩序。 二、督促程序的历史渊源与发展 （一）督促程序的渊源 督促程序的渊源可追溯至古罗马法，在罗马共和国时期，裁判官可以向某一特定的人发出一定的命令或禁止令，在这种命令或禁止令发出之前，并不需要长时间的实质调查，这样做的目的是直接保护权利人受到威胁的利益。裁判官的命令或禁止令具有判决的效力，如果相对人不遵守这一禁令或命令，权利人可以提起诉讼，请求执行令。从形式上看，这可以说是今天督促程序的雏形。一般认为，现代督促程序起源于德国。德国于 1877 年的民事诉讼法中首次规定了督促程序，时至今日，此制度在德国已有一百多年的历史。在十九世纪的欧洲，由于经济的发展，经济关系变的日益复杂，法律关系也变得复杂起来，这给各国的司法工作带来了沉重的负担。德国率先规定了督促程序，用于处理那些债权债务关系明确的简单案件，得到了各国的效仿。 （二）督促程序的发展 德国在 1877 年民事诉讼法中规定督促程序后的一百多年中，对督促程序的内容做了较多修改。如 1977 年，德国对督促程序作出了重大修改，其主要内容是：一，适用范围缩小，将原来的适用于以金钱、代替物及有价证券为标的的无对待给付的案件修改为仅适用于以金钱为标的的无对待给付的案件；二，为适应自动化办案的需要，规定当事人必须使用法院预印的书状；三，在督促裁定送达相对人时，法院应同时将已记载法院地址的异议书状附送相对人，以便相对人能随手填写异议而送回法院；四，将异议期间由原规定的一星期改为两星期，以强化对相对人的保护；五，债权人的申请书状必须明确表明其请求权无对待给付且其债务已到期，以避免对有争执性的请求权发出督促裁定；六，相对人提出异议而转为起诉的，以相对人的普通审判籍法院为管辖法院，申请人在申请书状中必须先就相对人的普通审判籍作出说明。 德国的督促程序取得了较好的运行效果，1990 年督促程序案件有 5145256 件，通过普通诉讼解决的有 578346 件，仅占督促程序案件总量的 11.2%，其余案件未经普通诉讼程序就获得了解决，这大大减轻了法院的负担。1983 年奥地利修改督促程序，规定凡是请求支付 75000 先令以下的民事案件，法院受理起诉后不经过原告的同意，先向债务人发出支付命令，如果债务人在两周内提出异议，支付命令失效,进入法庭审理，其异议率不到 10%。奥地利这种做法已经不是原来意义上的督促程序，但它说明，只要程序结构合理，支付命令处理案件的作用确实很大。 三、我国督促程序现状及存在的问题 （一）我国督促程序的现状 我国的督促程序是在借鉴国外相关规定的基础上根据我国的国情制定的，其内容主要涉及适用范围、支付令的申请条件、支付令的送达、债务人异议等方面。支付令申请的条件，是督促程序的重 要内容。除我国民事诉讼法中对支付令的申请条件作出的原则性规定外，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》就债权人向人民法院申请支付令应当具备的条件做了明确规定：一，请求给付金钱或汇票、本票、支票以及股票、债券、国库券、可转让的存单等有价证券的；二，请求金钱或有价证券已到期且数额确定，并写明了请求所根据的事实、证据的；三，债权人没有对等给付义务的；四，支付令能够送达债务人的。 依照《民事诉讼法》的规定，支付令送达必须通过债务人能够实际接受的法定方式送达。债务人能够实际接受的送达方式，包括直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达和转交送达。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干意见》第 221 条对债务人书面异议的审查作了明确规定：债务人在法定期间提出书面异议的，人民法院无须审查异议是否有理由，就应当直接裁定终结督促程序。2001 年 1 月 21 日实施的《最高人民法院关于督促程序若干问题的规定》对管辖问题作了补充规定。 （二）我国督促程序存在的问题 尽管我国的督促程序已经比较完备，但在其实施的过程中，其运行效果并不令人满意。在这里笔者仅从法律规定和实际操作两个方面进行思考，对我国督促程序存在的问题展开论述。在法律规定方面，第一，对督促程序案件的管辖异议缺乏明确的规定。第二，对债务人异议没有必要的限制。第三，督促程序没有与普通诉讼程序较好的衔接。第四，督促程序的案件审理费用数额及承担方式不合理。在我国，督促程序案件的诉讼费用标准是 100 元，这样的收费标准对标的额较小的案件来说可能会偏高，第五，对错误发出支付令的补救程序欠缺完善。在督促程序的操作方面，第一，对督促程序的宣传较少，导致人们对督促程序知之甚少，甚至是陌生。如在天津市，1995 年一审审判程序处理民事、经济案件 34759 件，以督促程序处理的民事、经济案件为 251 件，仅占一审民事、经济案件总数（不含海事和知识产权案件）的 0.7%；第二，地方保护主义的存在影响了当事人选择使用督促程序的积极性。第三，一些法院对适用督促程序的案件不够重视，存在着重普通诉讼程序，轻督促程序的思想，忽略适用督促程序。 四、完善我国督促程序的建议 针对我国督促程序存在的问题，笔者提出以下完善构想： 第一，对督促程序的案件管辖权进一步明确。适用督促程序的案件具有其自身的特点：债权债务关系明确且没有对等给付内容，这样的案件处理比较简单，对专业性要求也相对较低，因此，基层法院完全可以胜任。 第二，对债务人的异议进行必要的审查。如果没有对债务人异议的审查，就造成了债权人在申请支付令时承担一定的义务而债务人在提出异议终止督促时可以不承担任何义务，这就有可能会造成债务人任意提出异议，恶意终止督促程序，使债权人遭受损失。为了解决这一问题，一方面 ， 可规定债务人在提出异议的时候要接受一定的审查，这种审查也应是形式上的，只要能从形式上证明债务人异议的有理由性即可。另一方面，可以规定，如果债务人恶意提出异议，一旦债权人提起诉讼，并在以后的诉讼中胜诉，那么债务人应承担一定的惩罚性责任，以便可以维护督促程序的有效性。 第三，完善督促程序与普通诉讼程序的衔接。督促程序在因债务人的异议终止后，如果债权人没有明确表示不提起诉讼，则转入普通诉讼程序。在督促程序案件的审理过程中，财产案件的规定收取费用显然过高。如果债务人提出异议，督促程序终结，则债权人为了保护自己的合法权益向法院另行提起诉讼仍需交纳诉讼费，这样债权人为了保护自己的同项权利交纳双重的诉讼费用显然不合理。第四，健全和完善对生效错误支付令的司法救济程序。依法保护当事人的合法权益，严格依法受理，正确适用法律，从立案受理、审查、执行各个环节实行流程管理。在切实保证案件质量的同时，应当本着“实事求是、有错必纠”的原则，一是赋予当事人对“认为生效支付令适用法律错误”的审诉权和申请再审权；二是对生效支付令的“确有错误”作出比较规范的界定。第五，加强关于督促程序方面的法律宣传、普及。一方面是要向人民群众广泛宣传民事诉讼法关于督促程序的规定及其简便、快捷、高效的优点,增强债权人利用督促程序的意识；另一方面，人民法院要教育审判人员注意克服重诉讼程序轻督促程序的思想，对符合支付令适用条件的，人民法院要注意及时引导债权人选择适用督促程序，以加速资金流转，使债权人的合法权益及时得到保护。通过对我国督促程序的现状的研究，可以看出：一方面，我国督促程序的相关法律规定存在不完善和不合理的地方；另一方面我国的司法实践中还存在很多问题，这也导致了督促程序不能有效运行。要解决这些问题，前提是法律的制定要符合我国的国情，在这样的前提下，才可以进行法律的借鉴与移植。督促程序的法律规定的缺陷是需要改进的，但更重要的是，我们要建立一个良好的司法体系，在这一体系中，尤其重要的是提高司法人员的司法水平，是他们摒弃重普通诉讼程序，轻督促程序的思想；同时，还要做好督促程序的宣传，使督促程序广为人知。 总之，对于督促程序存在问题的解决是一个长期的、必需的、不间断的过程；是需要国家、社会、司法机关和个人多方面努力的工作；对这个问题的解决也是社会主义法治现代化的重要标志！参考文献：〔1〕章武生．督促程序的改革与完善．法学研究．2002（2）．123．〔2〕江伟．民事诉讼法．北京：中国人民大学出版社．2004．333．〔3〕张卫平．民事诉讼法教程．北京：法律出版社．1998．380．〔4〕谭兵．中国民事诉讼法要论．成都：西南财经大学出版社．1991．382．