完善公共租赁住房制度的法律思考摘 要：公共租赁住房制度是国家为了保障人民“居者有其屋”，落实执政为民的服务理念；为了完善我国住房体系，解决“夹心层”人群的基本住房问题；公共租赁住房的建设，关系着我国房地产业的健康发展，关系着我国经济体制成功转型，关系着人民公平分享改革发展成果的程度。本文拟从公租房的界定入手，以重庆公租房建设现状为视角，后借鉴国外先进制度，终提出一些公租房建设的建议。 一、公共租赁住房简介 ㈠、赁住房的解析公共租赁住房作为有别于廉租住房、经济适用房的一种新型保障性住房，目前尚无一个内涵统一的明确界定。分析《指导意见》中对于发展公共租赁住房的要求，比较各地方公共租赁住房管理办法中对于公共租赁住房的规定。 ㈡、共租赁住房的价值 夹心层”人群的住房问题 ，夹心层”人群是游离在保障与市场之外的无能力购房群体的代名词。这群人中，够不着廉租房条件、又买不起商品房。在金融海啸的大背景下，中等及中低收入家庭、新就业职工等“夹心层”群体置身于市场和政府保障之间的空白地带，其住房难题已日益显现。 公共租赁住房得以大规模的建设，对于解决“夹心层”人群的基本住房问题无疑是雪中送炭，使这一部分人住有 所居。 二、我国公共租赁住房政策发展的前景 毫无疑问，公共租赁住房是解决我国住房保障问题的最佳政策选择，我们必须坚定不移地推进这一政策措施的顺利实施。但是，由于我国公共租赁住房政策实际面临的诸多困境，我们必须探索推进公共租赁住房制度建设的新路径，促进公共租赁住房在我国的快速健康发展。 ( 一) 公共租赁住房市场化　我为保证供应数量，国家必须建设公共租赁住房，但市场化条件下国家建设公共租赁住房不再是目前大部分地区采取的政府主导投资建设、由住房保障部门低租金分配的方式，而是国家成立单独的具有法人资格的公共租赁住房公司，进行社会融资，建设运营公共租赁住房，与其他社会公共租赁住房企业一同参与市场竞争，租金同样采取市场定价的方式，收取租金作为盈利，在保障房源供应数量的同时也要保证一定的盈利。这种市场化的制度举措可以有效克服我国目前公共租赁住房政策运行方面的诸多弊端： 1.1 可以解决共公共租赁住房建设资金来源问题。一方面市场化中所有公共租赁住房企业通过市场公平竞争，租金采用市场定价，公共租赁住房产业会通过市场价格机制达到合理的盈利水平，这会吸引社会资金单独投资设立公共租赁住房企业，进行住房的建设、租赁、管理业务，节省了国家大量投资，为公共租赁住房建设提供稳定的资金来源； 另一方面，市场化政策下的国家公共租赁住房公司也采用市场定价，在提供房源同时也将有较高的收益率，所以可以以企业融资的方式，灵活吸引各种社会资 金投入，比如可以吸引社会资金以普通入股、社会基金组合信托、债券等形式投入，还可以吸引银行贷款，保险金等资金的投入。 1.2 以解决目前公共租赁住房执行监督面临的困境。市场化取向下公共租赁住房作为一种产业，其供应规模由供求关系、价格机制等市场因素调节，受国家政策的不稳定性或受国家财政波动的影响较小，也避免了地方政府为了政绩多建、滥建公共租赁住房的现象。(二)经验借鉴 　　实物补贴是将住房保障两方面的工作合二为一，由政府集中建造房屋并低价租赁或出售给符合标准的群体，我国的廉租住房制度、经济适用房制度和目前大部分地区实行的公共租赁住房制度都属于实物补贴制度。纵观世界各国( 地区) 的住房保障制度，我们发现成功采用实物补贴方式的国家( 地区)都是人口较少的国家( 地区) ，如新加坡采用实物补贴保障 80% 以上的居民居住“组屋”( 相当于我国经济适用住房) 中[12]，香港采用实物补贴保障 30% 的人口居于租住公屋，另有 18% 的人口居于获资助的自置居所[13]。可见，实物补贴具有有效解决住房数量型短缺、保障作用明显等特点，但也存在政府负担过重、保障资金使用效率低、容易受到行政效率低下影响等缺点，难以在需要保障人口数量较多的国家有效运行。 例如，英国住房保障原来采用实物补贴和住房租赁补贴相结合的制度，但从 1980 年开始实行以“公房私有化”为核心的改革，出卖廉租住房，主要发展住房租赁补贴保障方式[14]。美国也经历了由实物补贴向货币补贴的过渡，美国 20 世纪 30 年代至 60 年代实行国家建房低价配租的实物补贴制度，60 年代至 70 年代，美国开始实行“补贴住房建设计划”，通过利息补贴 的方式为公共住房的建设环节提供资金，刺激私人开发商或非营利性机构参与公共住房建设与供应，20 世纪 70 年代以来，开始实行“住房租赁补贴制度”，把联邦住房援助从住房的供应者转向需求者，直接为低收入家庭提供房租补贴。 ( 三) 住房租赁制度 无论是从政策可行性来看，还是从国家住房保障职责的履行来看，公共租赁住房的市场化理应成为我国住房保障制度建设的政策新趋向。3.1、理确定住房租赁补贴的保障对象。住房租赁补贴保障对象范围可以参照目前公共租赁住房的配租对象范围，但保障对象应当满足以下条件： 一是该城镇的户籍人口或常住人口； 二是在该城镇中没有产权住房或虽然有产权住房，但人均住房小于一定面积需要租赁住房； 三是家庭财产和目前收入难以支付市场价格房租； 四是没有接受其他住房保障。各地方可以根据实际情况制定相应的具体标准，在制定具体标准时，各地要发挥“筑巢引凤”的作用，将住房保障和人才战略方案结合，为城市的发展不断积累人力资本，将住房保障变成一个有着技术与人力导向的复合工程。 3.2、群体实行分类补贴制度。笔者认为住房租赁补贴的分类标准主要有两种： 一是住房租赁补贴的数额要保障不同收入和人口的家庭有能力租赁住房。国家应该建立完善的收入申报制度、收入评估制度和社会监督机制，详细核查满足条件人群的收入，然后对满足条件的家庭按人口数等要素进行分类，评估出满足该家庭生活基本需要的住房最小面积，按照家庭收入和市场租金的差价进行补贴，可以采取补贴给租赁者的形式，也可以采取补贴给出租者的形式。二是制定住房租赁分类补贴标准时要充分发挥分类补贴对人口流动的影响，引导人口的合理定向流动。对于城市发展需要的专业人才，可以适 当提高住房租赁补贴，而对于农民工群体，因为农民工一般拥有自有住房，只是在城市工作时缺少临时性的住房，所以对农民工应引导其租赁小面积，或是宿舍性质租赁住房，核算房屋租赁价格时应当按照小面积住房予以核算。各个城市可以按照自身发展对人才的需求，确定住房补贴分类的标准，吸引所需人才和企业的进入，引导人口的合理流动，优化城市人才结构，促进城市健康发展。 　 　　[1] 朱晔、魏皓严：“公租房能让‘夹心层’欢呼吗？”，《时代建筑》，2010 年第 5 期。 　　[2] 江莉：“公共租赁住房房源筹集机制初探”，《上海房地》，2010 年第 7 期。 　　[3] 王和平：“公共廉租房制度的公信力”，《争鸣与研究》，2010 年第 3 期。 　　[4]全国工商联房地产商会：《积极促进设立公共租赁住房投资建设基金的提案》，2011 年 06 月08 日。