试论述国土空间开发保护制度国土空间构成生态文明建设的空间载体。国土空间包含基本的自然资源要素和生态因子，国土空间开发保护法律制度构成自然资源法和生态保护法的核心内容。完备的国土空间开发保护法律制度设计是环境资源法学基本理论趋于成熟，以及环境资源法学科体系、环境资源立法体系和环境资源法律制度体系臻于完善的体现。顺应当前保障国土安全的现实需要，以现有规范为基础构建和完善国土空间开发保护制度体系，契合我国深化生态文明体制改革的要求。当前，我国国土空间开发保护存在的问题可以归结为：国土空间占有和开发利用过度导致自然资源无法持续更新、生态系统受损，国土空间开发利用效率低，国土空间要素安排不合理。国土空间问题的来源、表征、对生态环境的深远影响，以及党中央和国家层面的规范性文件演变思路为构建国土空间开发保护法律制度体系预设了法理，决定了国土空间开发保护法律制度构建的路径、制度体系的价值和实践导向。其一，完备的国土空间开发保护制度体系，应当致力于优化国土空间结构、促进国土空间高效率利用、扩大绿色国土空间，为促进区域绿色协调发展和生态文明体制机制改革提供可资借鉴的实践模式；其二，生态文明体制改革的历程为国土空间开发保护提供了路径指引，为国土空间开发保护制度预设了制度原理；其三，2018 年机构改革组建的自然资源部内部机构和职责都进行了重大调整，为国土空间统一开发保护提供了体制和机制基础；其四，国土空间开发保护的制度架构围绕三大类制度展开，分别是以国家公园为主体的自然保护地制度、主体功能区制度和生态红线制度。这三大类制度从制度功能、制度实践方面互相协调， 共同助力国土空间的综合开发保护。本文对国土空间开发保护制度的实践和问题导向所作归纳，是实证层面的探讨；同时对于生态文明体制改革、自然资源部组建和国土空间开发保护制度原理的阐释，具有法理探究的维度。一、生态文明体制改革为国土空间开发保护提供路径指引全球视野之下，建设美丽中国，推进生态文明，形成绿色发展方式和生活方式，是国土空间开发保护的基本价值导向。因循我国生态文明相关政策、规范性文件以及生态文明立法的演变轨迹，对于我国政府治理思路的考察为国土空间治理、国土空间开发保护制度构建和法律实践提供了基本路径。对国土空间开发保护制度的系统研究，是生态文明制度保障理论的极大丰富，有助于形成完备的生态文明制度体系。（一）生态文明体制改革轨迹为构建国土空间开发保护制度提供思路生态文明体制改革的轨迹为国土空间开发保护法律制度类型化和体系化提供了思路。类型化的国土空间开发保护法律制度显示出各种零散复杂的制度之前后一贯和统一性，为现有多样的国土空间开发保护法律制度划分典型类型、形成具有逻辑关联和理论建构面向的制度体系、厘清不同类型制度的功能是完善国土空间开发制度体系的基本思路。考察生态文明体制改革的轨迹和主要文件，可以将国土空间开发保护制度的类型界定为：以国家公园为主体的自然保护地制度、完善主体功能区及其配套政策以及构建完备的生态红线制度体系。（二）生态文明体制改革方向为国土空间开发保护确立制度目标遵循生态文明体制机制改革的思路并考虑我国国土空间要素的现状，国土空间开发保护制度 的目标是：优化国土空间结构、促进国土空间高效率开发利用、保障国土空间安全和拓展绿色国土空间。为了达到这个目标，国土空间开发保护的基本原则是分级分类管控、保护生态系统优先、有限度地开发、多元共治。生态文明体制机制改革强调国土空间整体性治理，应将此思路贯穿到国土空间开发保护全过程。遵循国土空间整体性治理所需的协作行动逻辑，将政府国土空间治理的协调、监管、督查、考核、补偿五大法律制度相结合。国土空间规划、政府间协作、公众参与、多元治理、区域流域治理的制度变革或创新设想，是国土空间开发保护制度最突出的难点。从这个基本点出发应认识到，推进生态文明建设、优化国土空间结构、实现美丽中国的目标，需在制度上做出系统的安排，做到城乡的全域覆盖和中央省区市县分级管理和紧密衔接，跨越宏、中、微观，大到区域层面的人地关系，小到城市和乡村的土地使用、空间布局、基础设施支撑和人居环境品质。国土空间规划体系应当具有体系的完整性、功能的系统性、治理的有效性，通过不同层级的国土空间规划逐层落实国家重大战略部署。国土空间治理应具有政府、市场、社会的多重维度，强调不同治理主体内部和层级之间的协同，逐步实现整体性的国家空间治理目标。二、自然资源部组建为国土空间开发保护提供体制基础（一）组建自然资源部着力于国土空间统一开发和保护为何必须统一自然资源管理？原因在于自然资源要素作为生态系统和国土空间的组分存在普遍联系。我国 2018 年机构改革前沿用的自然资源管理模式是分部门管理，这样的模式具有显见的部门导向，很容易将普遍联系的自然资源要素割裂开来。新组建的自然资源部是统一国土空间 要素管理和统一国土空间用途管理的部门，将统一行使国家对于自然资源的所有者职责，以及国家对于自然资源的使用者职责，这充分体现了对于自然资源的集中和统一管理。自然资源部在推进主体功能区以及配套政策实施、统一编制和执行国土空间规划方面发挥核心作用，从而有力地推动国土空间治理的现代化，促进国土空间格局优化。（二）自然资源部职能配置致力于国土空间要素统一管制第一，为了落实对全民所有自然资源的管理，作为实际行使自然资源国家所有权的机构，自然资源部设置了自然资源所有者权益司，统一行使国家作为自然资源所有者的职能。自然资源所有者权益司的职能主要包括：对全民所有的自然资源执行管理政策、对全民所有的自然资源制定和实施统计、资产评估、登记、核算制度；编制全民所有自然资源的资产负债表；制定全民所有自然资源的出让、租赁、划拨等政策。为了强化自然资源部行使自然资源国家所有权的职责，自然资源部设置了自然资源确权登记局，负责对各类重要自然资源进行确权登记、权籍调查、颁发权属登记和权属许可。为了提高对全民所有自然资源的使用效率，自然资源部还设置了自然资源开发利用司，其主要职能是：制定实施重要自然资源的有偿使用制度；制定和实施自然资源价格体系；建立自然资源市场交易平台和交易规则。自然资源部设置所有者权益司和开发利用司，有利于清晰地划分自然资源部作为自然所有者和管理者的职责。第二，自然资源部设置国土空间规划局，致力于对国土空间进行统一规划、推进多规合一。国土空间规划局的职责重点是：制定和实施国土空间规划相关政策；对各类国土空间要素进行统一规划；对国土空间规划实施监测、评估和预警体系。輥輯訛国土空间规划是国土空间统一管制 的基础，对国土空间问题的预防应当坚持源头防控，国土空间规划即是贯彻源头预防的基本制度。当前，我国国土空间规划是对各类国土空间要素分别规划，涉及职能部门众多，职能交叉重叠严重，纵向和横向职能衔接不充分。设置国土空间规划局、统一行使对各类国土空间的规划职权，对于解决突出的国土空间问题、推进多规合一具有显见的功能价值。三、国土空间开发保护制度体系（一）建立以国家公园为主体的自然保护地制度党的十九大报告强调加快生态文明体制改革的重点内容是“建立以国家公园为主体的自然保护地制度”。輥輰訛为了落实生态环境监管体制改革，有必要从我国推进生态文明体制改革、国家公园和自然保护地改革的进程这个角度来明晰国家公园与自然保护地的内在关系。两者的内在关系涉及到内涵和外延。考察党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《国家公园体制改革总体方案》、党的十九大报告关于国家公园体制改革的基本脉络，不难发现“国家公园体制改革的部署和政策导向非常明确：是生态文明体制改革的重要组成部分，其推进也是整体性、系统性的”。輥輱訛党的十九大报告更加突出了生态文明体制改革的系统性和协调性推进理念，提出设立国有自然资源资产管理和生态环境监管机构，特别强调“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。尤其是将国家公园与自然保护地的关系从“代表”变为“主体”。这一变化澄清了国家公园与自然保护地不是“替代”关系，而是“包含”关系。这在一定意义上也确定了国家公园对于自然保护地体系构建和生态文明体制改革 的意义之所在。国家公园改革是完善自然保护地体系的“先行先试”条件，完善国家公园制度的最终目的是建立完整的自然保护地体系。厘清国家公园与自然保护地的关系，有助于自然保护地科学分类以及据此科学地设置自然保护地体系。从自然保护地的内在价值而言，自然保护地是最重要的国土空间要素。自然保护地的管理状况决定着国土空间开发保护的整体效应，其管理理念也影响国土空间的统一开发保护状况。因此，自然保护地制度的完善应当从两个方面着手：一是以国家公园改革为契机明晰自然保护地立法完善的基本思路；二是明确自然保护地管理理念和过程管理制度。（二）构建完备的生态红线制度作为因应生态文明建设而产生的生态保护制度，生态红线制度对于国土空间开发保护的主要贡献和制度价值在于：第一，生态红线划定最小的国土空间，从微观层面保障国土空间要素得到特殊管控和保护；第二，为最小国土空间设定开发限度，预防国土空间受到破坏；第三，为国土空间安全设定底线，生态红线是不可逾越的“底线”，一旦突破底线则生态系统和国土空间安全受到不可逆转的损害。輦輰訛生态红线制度的初衷是对“最小生态保护空间”进行特殊管理和保护以维护生态系统平衡和国家生态安全。生态红线制度的目标包含：第一，生态功能区生态系统完整；第二，生态红线区域生态系统不被破坏、环境质量不下降、资源利用上限不被突破；第三，生态红线与整体经济社会发展水平相适应，为国土空间开发保护和生态文明建设维护最小空间要素。