非政府组织与政府职能转变改革开放以来，我国先后进行了五次大的行政改革。现阶段行政改革的目的是建立一个与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制，为全面建设小康社会服务。党的十六届五中全会公报以及“十一五”规划《建议》指出：“‘十一五’期间要着力政府行政管理体制改革；继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开；各级政府要加强社会管理和公共服务职能，使政府真正承担起经济调控、市场监管、公共服务、社会管理的职能”。但是，政府职能无论转向何处，都需要起中介或桥梁作用的组织作为载体，这就促使一些非政府组织的诞生，给非政府组织的生存与发展创造了环境，而非政府组织的诞生与发展又对政府职能转变产生了重塑的作用，两者处于一种功能性衍进、合作性互补、民主性互动的逻辑关联之中。一、功能性衍进关系（一）政府职能转变催生出非政府组织在我国高度集权的计划经济体制下，政府是“无限政府”、“全能政府”，“大一统政府”，表现为政府对整个社会大包大揽，统一管理，强制管理，承担着无限多的经济、社会职能，权力触角延伸到社会的各个领域。政府职能无限扩张的态势导致政府管理效力的衰减，而社会’自我管理功能又处于萎缩状态这样一种矛盾之中。政府职能的无限扩张使各种社会事务都依赖于政府的管理，导致政府机构严重膨胀，社会对政府高度依赖，社会组织明显萎缩。在这种背景下，独立或半独立的社会组织就缺乏生长的土壤和发挥作用的条件，导致社会功能分化程度降低，使得政府陷进“政府强、社会弱，社会弱、政府又不得不强”的无效率怪圈中。要打破这种怪圈，使政 府能够高效、公正地运作，就需要改变传统的政府职能，实现“小政府，大社会”，最大限度地实现政府与社会之间的“正和博弈”，实现政府职能的社会化，从而适应公共管理社会化的要求 。这就需要政府适当分权，实现分权让利，给社会、市场自由发展的机会和环境，对政府、市场、社会三者的关系重新调整和配置，促进我国逐步由权力社会向能力社会、从国家社会向公民社会的转变。在这个转变过程中，政府要完成政社分开、政企分开。但是，由于市场机制自身的盲目性与滞后性，往往使得其在一些私人领域难以发挥优势，而在一些公共领域则又常常失灵。因此，市场在一定程度上难以实现政府职能转变后那些公域与私域之间的部门职能，这就需要一些第三部门来专门管理这些领域的事务，因此就催生了非政府组织。（二）非政府组织是政府职能转变的栽体随着我国政府机构改革、政府职能转变的深入，非政府组织承担了政府机构改革后的部分职能，如政府原先的某些采购项目已改由非政府组织招标和认购。政府难以触及的乡村社会实行非政府组织的自治管理。非政府组织从诞生之日起就承担起了弥补政府失灵的功能，对政府的工作起到了填补的作用。随着政府市场社会三元管理模式的建立和完善，非政府组织将在社会公共服务和公共产品的供给上起到对政府的强力支持和辅助作用。二、合作性互补关系政府职能转变与非政府组织的发展之间还存在着相互合作和补充的逻辑关联，具体表现为：（一）非政府组织对政府职能转变的合作与补充1.非政府组织协助政府建设社会公共道德，提高政府效能。社会公共道德是政府管理的伦理基 础。社会转型时期，中国传统的价值体系正在受到市场经济的严重冲击，国人社会责任感普遍下降，对政府的信任危机，成为社会的潜在危险。而建立一个公共道德良好的“善”的政府和和谐的社会秩序，是政府一项非常重要的任务，也是政府有效运行的基础。非政府组织可以协助政府推进社会公共道德建设。非政府组织建立在成员之间相互信任和合作的基础上，是成员之间的一种契约性协作，它不是政府，不靠权力驱动；也不是经济体，不靠经济利益驱动。非政府组织的原动力是志愿精神。这种志愿精神主要体现在它的组织者、参与者和支持者三者之间的互助和合作也表现在一切资源动员上基本都是志愿的。许多非政府组织协助政府服务于社会弱势群体和关注社会公共问题，其工作人员所倡导的是个人品德和社会公德，发扬的是为社会公益事业奉献的精神，这不仅是对公共道德建设的直接贡献，而且也必然对社会公共道德建设产生潜移默化的示范效应。另外，非政府组织在提供公共服务时追求社会公平与公正，使穷人或不成功者在重新进入经济竞争领域时，有更好的条件和更平等的机会，以便让每个人的权利都能够得到有效的保障，个人可以通过各种途径，接受教育，获取各种信息，过上体面的生活，在个人心中树立对社会共同体的忠诚，从而使我们的社会更加稳定和富有生机。这有助于降低政府在改革管理中的阻力和成本，提高政府公共管理的效能。2.非政府组织促使政府从权威主义行政向民主行政的转变。权威主义行政即精英行政，它只相信政府能够管理好社会公共事务，只相信少数精英人物有足够智慧和能力进行管理，全能政府就是权威主义的极端形式。在这种权威主义 思想的指导下，难以进行民主行政的建设。而民主行政则要求人民有参政权、议政权和知情权，它是建立在真正而不是口头上相信人民群众是历史的主人的基础上的。非政府组织有着广泛的民间基础，便于群众内部民主的传播和实行，人民可以通过参加非政府组织学习、训练民主，这与非政府组织的民间性和自治性的本质特征分不开。公民通过非政府组织学习自主和自治，必然会大大缩小政府的行政权力范围，也相应减少政府官员腐败的机会，同时，公民也学会了如何监督政府权力的运作过程，这些都必然会对传统的权威主义行政产生挑战，从而促使政府转变形象，实现行政体制改革，政府职能也会朝着民主行政的方向发展。（二）政府职能转变对非政府组织发展的影响1.促进公民社会发育，为非政府组织发展创造社会环境。非政府组织发展需要一定的社会环境一个强大的公民社会是非政府组织生存的土壤，但是，目前情况是非政府组织发展的社会活动空间狭小，公民的参与意识弱、自治能力差。公民社会的培育，政府职能转变是关键。现代公民社会一是在强调社会自我管理、不受国家干预和侵犯方面，即有消极的自由。同时，也强调公民社会有参与国家事务，影响国家政策的权利，即有积极的自由。二是认为公民社会与国家是一种互补的关系。这就要求政府管理应日益趋向民主化及多中心化，政府与社会要形成协作与竞争的新型伙伴关系，重视公民社会的作用。非政府组织的独立发展是建立在个人的独立自由权利得以确立和保障的基础之上的，是随着缩小政府活动范围、限制政府自由权力和规范政府行为方式，完成对国家的改造而进行的。要建立一个区别于和外在于国家的自主而多元化的社会，政府要推进“政 社分开”，在全社会逐步树立起“只要是社会能做的事，政府就不要插手”的观念，并在社会生活的各个方面确立相应的法律制度，政府逐步有序地从社会微观领域中退出，实现从传统的管制型社会向现代的自治型社会的转型。三、机制性承接关系“小政府，大社会”的行政体制改革，改变了传统的政府管理模式，使政府更加注重服务，而不是管制，政府的权力也从一些公共领域退出，政府机制的直接管理越来越少。而非政府组织则填补了政府在某些公共领域的空白，承载政府转移出来的管理职能。非政府组织作为新整合机制发挥着不可或缺的作用：一方面，非政府组织具有自治功能。它为政府管理提供了一种新的范式公民自治。它们可把潜藏于社会深处的某些资源在自治的基础上聚集起来，重新进行配置，使这些公共资源合理流动。同时，非政府组织的协调功能 ，可以将一部分利益冲突及时、有效地化解，提供一些力所能及的公共服务，避免因社会管理、服务的真空而可能引起的混乱。当前中国的基层自治组织和行业自治组织便有此功能。另一方面，非政府组织具有整合功能。中国的改革是螺旋渐进的过程，是社会整合和分化并进的过程，如果社会整合滞后于社会分化，不能将转型产生的边缘群体有效地整合进新的社会结构，则会出现很多社会问题，影响社会和谐。非政府组织可以发挥整合功能，将那些社会转型过程中的边缘群体、弱势群体合理整合，培养、塑造社会的包容性。参考文献：[1]吴爱国．当代中国政府与政治，北京：中国人民大学出版社，2014． [2]王建芹．非政府组织的理论阐释，北京：中国方正出版社，2011．[3]赵黎青．政府改革与第三部门发展，北京：中国社会科学出版社．2011．[4]王名．非营利组织管理概论，北京：中国人民大学出版社，2012．