论行政自由裁量权摘要：行政自由裁量权作为行政权力的一种运行方式，己经成为现代行政法的核心问题。在实践中，如果自由裁量权运用得当，可以实现个案正义;而运用失当，则会对法治的正常运行和相对人的合法权益造成极大的危害随着我国经济的发展和社会进步，行政权不断扩张，而自由裁量权的滥用也成为我国行政法制建设需要解决的一个重要问题。本文将从行政自由裁量权的行政程序控制和行政内部控制出发对自由裁量权的适度控制做专题探讨，寻求有效扼制行政裁量权滥用的方法。关键词：行政自由裁量权 权力滥用 合理控制一、行政自由裁量权概述（一）行政自由裁量权含义行政自由裁量权是一个很大的概念，它不仅存在于具体行政行为之中，而且存在于抽象行政行为之中;不仅存在于实体性权力之中，而且存在于程序性权力之中;不仅存在于要件选择阶段，而且存在于效果选择阶段。它主要包以下特点：1.行政自由裁量权存在的前提是法律对于符合法律要件的事实，规定了不确定的法律效果或行为范围，将判断和选择余地的权力赋予了行政机关和行政人员，使其不必拘泥法律的严格规定。2.行政自由裁量权不是一种完全不受控制的权力，其自由不是绝对的，它的行使必须符合相关的法律规定和原则，不应是独断和变化无常的。3.行政自由裁量权的行使主要是行政主体对不适合于按照客观的法则性进行法律判断的政治性、政策性事项作出的判断，以及基于高度的专门性、技术性知识所作出的判断。（二）行政自由裁量权的表现形式l.事实定性的自由裁量行政法领域存在很多不确定的法律概念或者法律的空白点，缺乏客观的衡量标准。例如，根据《渔港水域交通安全管理条例》第二十一条，在渔港内的航道、港池、锚地和停泊区从事有碍海上交通安全的捕捞、养殖等生产活动的，责令停止违法行为，可以并处警告、罚款。而此处的“有碍”就是一个不确定的概念。因此，行政机关在对行政相对人的行为性质和被管理事项的性质进行认定的时候，必须存在酌情裁量的余地。2.情节轻重的自由裁量一些法律、法规在量罚上未明确界定不同的处罚档次，而是以“情节较轻”、“情节严重”等模糊语言来概括，其本身没有明确的内涵和外延，又缺乏认定情节轻重的法定条件，具体理解和适用只有听凭行政机关结合实际情况予以考量。3.法律幅度内的自由裁量 这种裁量在行政处罚中表现的尤为明显，许多行政处罚规范对同一违法行为规定了多个罚种和幅度，可供行政主体根据情况选择适用。行政主体对行政相对人作出行政处罚时，可以在法定的处罚方式和幅度范围内酌情选择。二、行政自由裁量权的滥用（一）滥用行政自由裁量权的危害近几年来各地频频发生的劣质食品事件，也充分暴露了“自由裁量权”被滥用的恶果。为什么曾经被当地媒体揭发报道过的劣质奶粉、有毒食品之类依然在市场上畅行无阻，直到闹出人命才被“从重从快”?为什么四年前我们只查处了一家生产大头娃娃奶粉的企业，而四年后竟然冒出 20 多家生产结石娃娃的奶粉企业?难道是执法部门对违法行为听之任之，还是处罚措施根本无济于事?其实，从形式上看，各种监督管理部门己经执过法了，但从根本上说，执法的手段和力度只是隔靴搔痒，采取的处罚措施与违法行为的情节不成比例。例如，自 2003 年 5 月阜阳市出现第一例关于劣质奶粉造成婴儿营养不良的投诉后，当地市工商、卫生等部门对劣质奶粉进行过清查，也向消费者发布过警示，公布了劣质奶粉“黑名单”。然而这些生产厂商为什么没能停止生产、彻底整改?为什么不按照《产品质量法》规定被吊销营业执照?通过事后追查，发现阜阳市政府和工商、卫生等管理部门存在着对劣质奶粉充斥市场及婴儿受害问题情况不明、重视不够、清查不彻底、督查不到位、执法不严等问题。事前监管的缺失固然是一个问题，但象此类大棒“高高举起，轻轻放下”的避重就轻的执法方式，其实质是“漂白”了违法违规甚至犯罪的行为，助长了违法违规和犯罪人员有恃无恐的气焰，其后果更加严重。执法部门处罚措施不到位的原因究竟是出于地方保护主义的需要还是其他不正当的考虑值得深究。（二）控制行政自由裁量权的必要性1.自由裁量的主观随意性决定了对其控制的必要行政自由裁量权具有选择性和任意性的特点，在法律规定的范围内，行政机关只要没有超出法律的原则性规定，可以相对自由地决定作为或不作为，处理问题的随意性很大。没有人能保证所有行政官员都具有理性的法律理念，因此，不符合行政目的的自由裁量难以避免。行政自由裁量权一旦被滥用，将会造成行政管理资源浪费、腐败官僚现象滋生的后果，同时也给社会秩序造成负面影响，甚至影响依法治国方针的实现，因此必须对其加以有效控制，既要合理地授权行政机关裁量的自由，又要恰如其分地拘束其自由。2.权力运行的规律要求必要的规范和制约在现代法治国家，权力的授予与控制总是相伴而行的，权力本质上就具有自我腐蚀和自我扩张的特性。对灵活性很大的行政自由裁量权进行规范和制约，使其在一定的限度内运行，符合权力健康运行的一般规律。行政机关作出具体行政行为时常常拥有较大的自由裁量权，要求自由裁 量权合理、公正地行使，也是依法行政的需要，是保证政府职能得以实现的基本条件。3.法律本身的局限性决定了控制的必要法律、法规不可能对行政机关在所有情况下的处置方法都给出详尽、具体、明确的规定，只能采取相对确定的处置方法和富有弹性的原则。行政自由裁量行为具有单方强制性，但法律、法规对它的限制较之其他权力相对较少，并且缺少程序上的严格规范，留下了过分宽泛的余地，可能导致任意裁量，从而对相对人的权益造成危害。长此以往，一旦引起公众的对立情绪，法将不法。出于保护公民人权和维护社会法治秩序的考虑，需要将自由裁量权控制在适当程度。三、完善行政自由裁量权的建议（一）健全相关基本制度，完善具体行政程序行政程序的作用不仅在于对自由裁量权的控制，也是行政相对人判断自身权益是否被侵害的依据。因此，一旦程序不公正，就难以使相对人和公众信赖其结论或内容的正确性。为保障行政自由裁量权的正确行使、完善程序控制有必要从以下几个制度入手改进。1.听证制度听证一般是指行政机关在做出影响相对人权益的决定之前，听取相对人或其他利害关系人意见的一种程序性法律制度，它能保障相对人平等有效地参与行政决定，是现代行政程序法的基本制度之一。2.行政信息公开制度在行政自由裁量的过程中，对于影响到相对人合法权利和义务的环节，除去法律法规规定应当保密的之外，都应当公开，便于公众知晓、评判、执行和监督，使行政运行的全过程暴露于“众目睽睽”之下，增强了行政透明度，同样也利于扼制行政自由裁量权的滥用。信息公开既满足了公民知情权的实现要求，加强了对行政权力行使的监督，能有效防止权力的滥用、清除腐败。3.回避制度回避制度在我国《行政处罚法》中最先得到明确体现，但在实际操作中还有一些方面需要完善比如，法律应当对提出回避请求者的资格、回避的举证责任、受理回避申请机关、决定机关、决定的方式和时限等程序性问题给予明确的规定，而这一部分无论是《行政处罚法》还是其他的法律法规都未曾给出确切答案。（二）加强行政自由裁量权的系统内部监督1.健全行政复议制度行政复议是行政机关内部自上而下的一种审查制度，具有相当的强制性和权威性，是内部监督最有效的制度之一，具有不可替代的地位。行政复议不仅可以审查具体行政行为的违法性，而且可以审查行政行为的适当性，可以直接变更违法或不当的行政行为，进行行政内部矫正，从而 对自由裁量权进行全面的审查。由于复议机关对行政管理经验和相关的专业知识都比较熟悉，因而更加能够及时、有效地纠正失当的自由裁量行为，将争议化解在初级阶段。2.加强行政监察力度行政监察是专门监督国家行政机关及其工作人员的行政行为，并且监督范围广泛、程序严格，既包括行政机关及其工作人员进行行政管理的职务行为，还包含一些与职务关联的个人行为，其价值定位决定了其主要职能是密切关注行政自由裁量权的行使。行政监察兼具行政监督和司法监督的双重属性，保障监察工作正规化，对于实现行政自由裁量权监控的持久性、经常性具有切实意义。3.建立行政执法责任制行政执法责任制是“行政执法责任制和评议考核制”的统称，是一种行政机关内部以监督行政执法行为为主要内容的层级监督制度。对于行使行政自由裁量权的部门，在法定的自由裁量幅度内，制定了系统内部自由裁量操作规定，明确条件、标准和有关程序。通过细化完善行政执法程序，使执法环节清晰、执法形式正确、执法时限明确、岗位衔接密切，执法活动流畅，能有效地遏制行政权力寻租现象的滋生，对于杜绝自由裁量权的滥用也起到至关重要的作用。参考文献〔1〕应松年.行政法学新论.北京:中国方正出版社，2004.〔2〕余凌云.行政自由裁量论.北京:中国人民公安大学出版社，2005.〔3〕朱新力.行政法律责任研究.法律出版社，2004.