西交《当代世界经济与政治》第六章 战后社会主义国家的经济与政治泛美危机与争取进步联盟的形成统治时期的古巴是拉美地区的一个缩影，其他拉美国家同样由于两极分化严重而存在尖锐的社会矛盾 。古巴新政府在经济社会领域实行了一系列改革，大大改善了下层人民的生活状况和社会地位，促进了社会公正。革命政权不仅在古巴国内赢得了人民的拥护，而且在其他拉美国家人民的心中激起了强烈的共鸣。艾森豪威尔不得不承认：“有一点我们是知道的：菲德尔•卡斯特罗在许多拉美国家的群众心目中是一个英雄。他们把他看作被践踏的人们的先锋，看作在一多半拉美国家掌握着财富和政府的特权　者的敌人。”拉美各国人民受到古巴革命的鼓舞，希望　在自己的国家也进行这样一场深刻的 、彻底的变革，重组社会结构，对社会财富进行公　正的分配。拉美地区开始出现动荡的局势，一股革命的浪潮正在涌来。在 6 月 30 日的第 4　49 次国家安全委员会会议上，赫托指出了拉美面临的严峻形势：多年以来，富人的财富　和权力持续增长，而人民的生活水平没有提高。各国普遍存在着贫富悬殊，特别是土地　是该地区的严重问题。所以，卡斯特罗革命在南美洲的影响非常显著，一股社会动荡的　浪潮正在蔓延。到 1960 年春夏，泛美关系已经出现了严重的危机。在艾森豪威尔政府看来，古巴已经完全成为威胁美国利益的敌人。而局势动荡的其他拉美国家，随时都有可能爆发古巴式的革命，出现更多的卡斯特罗 。正是在这种情况下，艾森豪威尔政府从根本上调整了对拉美的经济援助政策，设立了社会进步信托基金。这种调整旨在缓和拉美国家内部的社会矛盾，防止古巴革命产生“多米诺骨牌效应”，避免西半球出现更多与美国敌对的激进政权。正如负责政策规划的助理国务卿史密斯在 7 月 6 日给迪龙的一份备忘录中所说，经济援助“将在拉美大大遏制卡斯特罗主义的号召，并且抵消美国反对卡斯特罗的行动的负面影响。”争取进步联盟计划出台 1960 年是美国总统选举年。拉美地区的危机不仅迫使行将离任的艾森豪威尔政府调整　了政策，而且也成为总统竞选人无法回避的焦点问题。在酝酿社会进步信托基金的过程　中 ，迪龙为了得到两党的一致支持，找到了刚刚被民主党提名为总统候选人的肯尼迪。　肯尼迪表示支持这个计划，但是希望能推迟到大选以后。这样，如果肯尼迪当选，他就　能把这个计划纳入自己更宏大的援助计划中。经过协商，双方达成妥协：肯尼迪承诺努　力促成国会同意这一方案，在 8 月通过 授权法，艾森豪威尔政府则同意真正的拨款推迟　到 1961 年新总统就职以后。　　波哥大会议结束 1 个月后，肯尼迪在佛罗里达州坦帕县公布了一个演讲稿，提出了自己的援助计划。他首次使用“争取进步联盟”一词，表示如果当选，将对拉美采取全新的援助政策。“我们的新政策可以用一个西班牙语短语‘alianza para progreso’——争取进步联盟来最好地概括。这是在自由和经济发展上有着共同利益的国家之间的联盟，通过共同努力，开发整个半球的资源，加强民主力量，扩大美洲所有人民的就业和教育机会。”(注：Kennedy Library,Pre-Presidential Papers,Box 913.)入主白宫不到两个月，肯尼迪就在白宫东厅对拉美国家外交使团发表演讲，正式启动了联盟计划。他具体提出了作为争取进步联盟的 10 点初步内容。主要包括：该计划将持续 10 年，美国将　在拉美国家自己努力的前提下提供“足够的”资金，拉美国家要制定自己的发展计划，　支持拉美一体化，稳定出口商品的市场价格，实施粮食用于和平计划，扩大文化交流，　等等。8 月，美国和拉美国家的财政部长或经济部长在乌拉圭的埃斯特角举行特别会议　，通过了《告美洲人民书》和《埃斯特角宪章》，对争取进步联盟的具体内容作了详细　的阐述，开始实施这一前所未有的经济援助计划。　　争取进步联盟是一个内容更全面、有着具体目标的援助计划。该计划的目标是拉美国家在 10 年之内人均国民收入的增长率要达到 2.5%，同时“通过更平等的国民收入分配，使经济的进步惠及经济和社会群体的所有公民，较快提高更贫穷人口的收入和生活水平”。为此，美国政府承诺提供大量公共资金。在埃斯特角会议开幕式上，美国代表团团长、此时已任肯尼迪政府财政部长的迪龙宣布，美国将在联盟计划的第 1 年(即 1962 年 3 月之前)提供 10 亿美元。《埃斯特角宪章》第 4 章“支持国家发展计划的外部援助”规定：“美国将援助那些发展计划中制定了自助措施、经济社会政策和计划与本宪章的目标和原则相一致的参加国。作为这类国家内部努力的补充，美国将与来自其他外部渠道的预期援助一道分配资金，这些资金在范围和规模上将足以实现本宪章设想的目标。” 无论是先期提供的 10亿美　元，还是后续的“足够”援款，美国所做的承诺都是前所未有的。这正是《埃斯特角宪　章》和争取进步联盟计划最重要的内容。　　米尔顿在谈到建立争取进步联盟的根源时认为：“我们应当记住，联盟的演进在很大程度上与卡斯特罗共产主义无关，即使没有共产党的威胁，这个 计划也势在必行，它与我们根深蒂固的宗教和民主信条相吻合，我们持久的目标是积极的而不是消极的。”然而，事实恰恰相反。肯尼迪政府　推出 争取进步联盟计划，从根本上说是对西半球出现的冷战形势的反应。古巴革命后美　古关系的恶化为苏联发展与古巴的关系提供了契机。1960 年 2 月，苏联部长会议第一副　主席米高扬访问古巴，双方签订贸易协定，苏联保证在 1960 年购买古巴食糖 425 000 吨　，此后 4 年每年购买古巴糖 100 万吨。苏联每年向古巴提供 600 万吨石油(约占古巴总需求　量的 1/3 到 1/2)，到岸价格比委内瑞拉石油价格低33%。苏联还答应提供 1 亿美元的贷款　，以帮助古巴实现工业化。此后不久，双方正式恢复巴蒂斯塔时期中断的外交关系。另　外，苏联公开表示要以自身的军事力量来保护古巴，使之免遭美国的干涉 。7 月 9 日，赫　鲁晓夫在莫斯科发表讲话：“在必要时，苏联的炮手可以用自己的火箭火力支持古巴人民，如果五角大楼的侵略势力胆敢对古巴发动干涉的话。”几天以后，赫鲁晓夫又在一　次记者招待会上对门罗主义发出了挑战：“我们认为，门罗主义已经过时了，已经寿终　正寝了。这个主义的遗体最好是埋葬掉，以免它腐烂而毒化空气。”(注：洪育沂、徐　世澄：《拉美国际关系史纲》，第239～240 页，北京，外语教学与研究出版社，1996。　)　　面对这种形势，美国新的决策层认为，冷战前线已经从亚洲和欧洲延伸到了拉美，共产主义已经来到了美国在冷战中的大后方，威胁到了美国在这一地区的传统利益和在全球冷战格局中的战略利益 。肯尼迪称西半球的独立受到了海外势力的威胁：“在古巴，共产党已经获得了一个卫星国，建立了一个渗透和颠覆所有拉美国家的基地。”在其他国家，“精力旺盛、竭力鼓噪的共产党人正在利用国内的穷困和动荡，怂恿对美国日益增长的不满，设法把共产党的统治施加到这些国家。”(注：KennedyLibrary,Pre-Presidential Papers,Box 913.)大选获胜以后，肯尼迪马上组织了“关于当前拉美问　题的工作小组”，筹划新政府的政策。该小组在 1 月 4 日向肯尼迪提交了报告，指出美国　在西半球面临的主要形势是：“莫斯科和北京看起来已经达成一致，把通过革命夺取拉　美的一部分作为‘冷战’的早期目标，这种‘冷战’目前在加勒比地区还很活跃。”“　在美国看来，目前拉美的共产党挑战与富兰克林•罗斯福时代的纳粹法西斯威胁很相似　，而且较之更为危险，需要更大胆、更富想象力的回应。”(注：FRUS：1961～1963,Vol.XII,pp.9～10.)　　争取进步联盟正是这种“更大胆、更富想象力的回应”。肯尼迪及其智囊团普遍认为，冷战来到西半球的根本原因是拉美的经济和社会问题。不发达的经济、贫富悬殊的社会状况是动荡的根源，为共产主义的扩张和苏联的渗透创造了条件。所以，美国必须提供大量的经济援助，帮助拉美国家发展 经济，改善社会状况。这样才能避免拉美国家爆发革命“使拉美不可避免的、必要的社会变革脱离海外的共产党国家、防止被其利用。”(注：FRUS：1961～1963,Vol.XII,pp.9～10.)可见，争取进步联盟的出台，主要是政治驱动的，是为了应对西半球出现的冷战局面。　　　　　　结论　　对外经济援助是第二次世界大战以后美国外交政策中的新内容，是冷战的共生物。 1947 年出台的杜鲁门主义，不但规定了美国冷战外交的总模式，而且奠定了经济援助政策的基石。在冷战时期，美国的经济援助具有鲜明的政治和战略特征，援助的重点主要是战略意义重要、处于冷战前线的地区和国家。大规模的紧急经济援助计划多数是用来化解所谓共产主义扩张带来的危机。 40 年代后期对希腊、土耳其的紧急援助和“马歇尔计划”，50 年代对台湾和韩国的援助，70 年代对非洲和中东的援助，都是这种情况。在拉美，美国的援助同样表现出这一特征。当拉美形势比较稳定，美国的霸权地位比较巩固时，美国的援助很少。但是，如果西半球局势动荡，泛美体系出现危机，美国就会重视拉美的经济社会问题。当危机不太严重时，美国只是做出一些局部调整，如在“尼克松事件”以后同意建立美洲开发银行。一旦出现深刻的全面危机，出现了所谓苏联和共产主义的威胁，泛美危机演变为具有全球冷战意义的危机，美国就会从根本上调整对拉美的援助政策，提供大量的资金。争取进步联盟计划正是在这样一种情况下出台的。就本质而言，该援助计划是反对共产主义的冷战工具。