论政府价格监管法律制度摘 要: 对公用产品有效的价格规制是公用企业改革取得成功的重要途径。本文对公用企业的基本特征进行分析, 建议从三方面对公用产品进行价格规制, 即价格主管部门采取灵活多样的定价方式; 加强信息披露制度, 增强政府定价的透明度; 建立完善的价格监督体系, 保证政府和社会各界对公用企业价格的监管力度, 以此引导公用企业改革。关键词: 公用企业 公用产品 价格 垄断 监督一、 公用企业概念我国立法对公用企业的概念界定不是十分明确, 《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中规定了公用企业的定义, “是指涉及公用事业的经营者, 包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。”而 《价格法》中对公用企业则分为自然垄断行业和公用事业两部分 , 以列举的方式对公用企业进行定义。本文认为, 公用企业是指通过网络或者其他基础设施为社会提供公众必需的产品和服务, 生产经营受社会公共利益影响的企业, 包括供水、供电、供热、邮政、电信、交通运输等行业。公用企业具有以下特征:（一）公用企业从性质上讲属于企业形态之一这是公用企业最基本的特征。尽管从经营范围、企业自身的特点以及在国民经济中所处的地位上来看, 公用企业不同于一般的企业, 甚至于目前有一部分公用企业是以事业单位的形式进行登记管理 , 但是, 我们应当从法律上明确界定公用企业的企业性质, 这也是公用企业改革的基本前提和今后制定 《公用企业法》亟需解决的重要内容。也就是说既然作为企业, 公用企业无可厚非地以追求利润和效率目标为己任, 国家在进行价格监管上不可以把公用企业作为自己的附属物和行政命令的牺牲品 , 价格调控必须依法进行, 既要保证社会的公共利益又要考虑企业的生存和发展。(二) 公用企业自然垄断性特征显著1982 年美国经济学家鲍莫尔、潘扎和威利格在其著作 《可竞争市场和产业结构理论》中用成本劣加性和范围经济表述了自然垄断的特征。所谓成本劣加性是指, 如果一个企业生产该产业内的所有产品的成本低于由若干企业分别生产这些产品的成本之和, 那么该产业的成本就是劣加的。所谓范围经济是指单一企业内生产不同的产品较之几个特定的企业分别生产这些商品是廉价的。这一原理揭示了公用企业行业的自然垄断特征。由于公用企业是利用网络或者其他基础设施提供产品和服务, 这些网络与管道距离长、覆盖面广, 投资建设的成本很高, 投资成本的回收期相对较长。同时公用企业的运行过程中形成巨大的沉淀成本, 资本投入转型较难, 巨大的沉淀资本也为公用企业设置了较高的进入和退出壁垒。这些特性都会导致公用企业不会像其他企业那样形成非常广泛的竞争环境, 因此, 公用企业的自然垄断特征也是有别于一般企业的典型特征。（三） 公用企业及其产品具有很强的社会公益性特征 从公用企业的生产经营范围来看, 主要涉及供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业, 与国计民生息息相关, 是人们日常生活不可或缺的重要组成部分。这类企业在产品和服务的提供上要求不间断性和稳定性, 因此, 对政府进行监管的水平提出较高的要求。一方面,公用企业必须受到严格的监管, 其中价格监管就是重要的方面, 否则公用产品的价格动荡会严重影响其它产业的发展和人民正常生活; 另一方面要把握监管力度, 不能把政府的社会职能强加于公用企业。（四） 公用产品体现了资源的稀缺性。通过对公用企业概念的界定, 我们可以看出,公用企业的生产对资源的依赖性非常强烈, 他们的生产依赖矿产资源、水资源等, 因此公用产品也强烈地反映出资源的稀缺性。如何保证稀缺的资源进行有效配置, 是政府对公用企业监管的目的之一。像煤电联动方案的出台就体现了监管者对稀缺资源的权利规制, 所以公用产品的资源稀缺性也导致了公用产品之间的牵一发而动全身的特征。对公用产品监管的连续性、稳定性和合法性, 是监管者必须考虑的问题。二、公用产品价格规制中存在的问题（一）公用产品价格形成机制僵化, 与市场脱节目前我国公用产品价格形成机制中主要采用“成本加利润”的定价方法, 由企业申报成本, 在此基础上加上一定的利润形成最后产品或者服务的价格。这种定价方式照顾了公用企业的效益，对利润也进行了一定的限制, 确保人民的负担不会过重。但是也产生了一些弊端, 例如, 企业利用信息的不对称,虚报成本, 而政府对其成本的真实性监控力度不足, 损害了消费者的权益。另外, “成本加利润”的定价方法使公用企业借助政府之手, 让消费者给企业增加的成本 “买单”。企业是否降低成本与获取的利润无关, 生产经营者当然缺乏降低成本的积极性, 像一些公用企业建设项目的成本巨幅上涨就是典型的例子。我国对于公用产品价格监管方式采取的是行政审批制, 以铁路为例, 由铁道部周期性地向国家综合政府部门申请调整铁路运输价格, 然后由铁路运输企业被动地执行国家综合部门给出的刚性价格。政府考虑主要是是社会承受力和全国运力的总体调度, 忽视了成本的核算。政府确定的价格既不反映运输成本, 也不反映运输市场的供求关系。铁路运输企业无法随机运用价格机制来配置运输资源 , 调节运输市场的供求关系, 进而严重影响自身的正常经济收益。我国铁路行业的全面亏损就是价格形成机制僵化的直接后果。（二） 缺乏有效的价格监管主体, 政府主管部门往往身兼数职, 政企不分、政监不分在我国公用企业的监督管理中, 政府主管部门往往身兼数职, 既是法律规范、行政命令的制订者、实施者、监督者, 又是公用产品价格的制定者, 还是企业的出资人。以电力行业为例, 人事制度由中组部管理, 行业管理属经贸委, 产业政策和价格管理属计委, 企业财务管理属财政部。电力的定价权在国家计委, 而市场准入的审批权又归于电监会。多重管理并未使电力行业得到更快的发展, 而恰恰相反的是造 成电力行业的低利润, 与国际电力行业的利润率大相径庭。可以看到, 监管者对企业管得过多过细, 享有充分的财务权、资源调配权, 直接干涉企业的生产经营和投资计划等政企不分的状况严重制约着企业的生产经营积极性, 企业自身的能动性很难发挥, 最终的结果就是企业效益低下、社会福利难以保证。（三） 听证会难以发挥有效的价格监督作用由于公用企业及其产品的特殊性, 要发挥社会各界对其定价权的监督作用, 因此进行价格听证成为公用产品定价中必不可少程序。我国 《价格法》首次确立了听证会制度, 但只是作出原则性的规定, 可操作性不强。 《政府价格决策听证办法》对听证会制度进行了细化, 使价格听证走向制度化、现实化。听证会制度的运用对于公用企业的价格监督起到了积极的作用, 比如像 2001 年福建省电价听证会, 涨价方案遭到否决, 保护了消费者的合法权益。但是听证会制度还是有一些不尽人意的地方, 难以发挥有效的价格监督作用, 比如听证会逢听必涨的现象; 听证会的事前程序问题; 听证会的公正性问题等等。如何健全听证会制度, 真正起到对公用企业价格的监督作用, 是政府对公用企业价格规制的重要手段之一,也是切实保障广大公众消费权益的必要途径。三、对公用产品进行合理有效的价格监管。目前公用企业改革的方向是打破垄断, 加强市场竞争, 提高资源配置的效率。针对我国公用企业的现状, 如何在引入市场竞争主体后又保持公用企业的特殊地位, 国家的宏观调控是关键,其中价格的法律监管是重要手段之一（一） 在公用产品的价格形成机制中采取多种定价方式建立灵活的价格形成机制, 通过价格灵敏地反映出资源的稀缺度和市场供求形势, 既要适应各种形态的市场主体和经营方式, 激励企业提高生产效益的积极性, 又要保证公用企业的稳定性,不损害社会公共利益。1、区分公用产品中的竞争价格和强垄断价格采取不同的定价方式公用企业具有自然垄断的特性, 但是, 这一特性在不同的公用企业中存在着垄断程度的强弱之分。特别是现代科技的发展和创新, 可替代产品和技术的出现使公用企业的自然垄断特性减弱。比如移动通信技术对传统的有线电话网络提出了强有力的挑战, 计算机网络、卫星通信技术都可以与之竞争。另外,根据市场的不同需求状况, 竞争者对公用企业的生产经营环节进行细分, 借助于现存的公用企业资源, 针对企业的不同环节进行投资, 减少投资成本, 降低了市场进入的门槛。因此, 政府可以把公用产品的价格区分为竞争价格和强垄断价格 , 针对不同的价格范围采取不同的定价方式。放开竞争价格, 采取市场调节价, 由经营者根据市场供求关系和资源配置来确定价格。增加参与竞争价格的竞争主体, 扩大自由竞争的范围。对于强垄断价格, 要进行合理监控, 仍然采取政府定价或者政府指导价的方式,以防止企业利用强垄断地位谋取高额利润并损害消费者和其他经营者的利益 ;同时也要保证强垄断行业自身获得利润。 2、运用合理有效的价格计算方法公用产品的价格形成机制不同于一般行业,它的成本中包含巨大的沉淀成本, 使定价者难于计算。改革我国目前单一的成本核算的定价方法,针对不同的公用产品、公用产品的不同生产环节,采取灵活多样的定价方法, 这也是公用产品价格规制的关键所在。对于路网、电网、水网等强垄断行业, 可以采取拉姆塞定价方式由代表政府的行业监管者确定价格。可以采取最高限价模型 (RPI- X) 定价方法, 为强垄断行业设置最高的价格上限, 并且进行定期调整。监管者要求公用产品和服务的价格必须低于最高限价。这样就可以通过利益驱动机制, 发挥经营者提高效率、降低成本的积极性,激励企业增强经济效益, 提高资源配置效率, 也使消费者获得质优价廉的产品和服务, 维护了社会公众的利益。市政公用行业中的供水、排水和污水处理、供热及公共交通等行业 , 可以采取特许投标制, 通过经营者对公用企业竞标的形式获得市场进入资格, 在投标和竞标的过程中确定所提供公用产品和服务的价格, 以特许合同来进行价格规制, 这样也是对企业经济效益的正向激励, 又可以实现福利的最大化。关于大宗交易的合同定价方式, 《电力体制改革方案》中明确规定, “在具备条件的地区, 可以开展向大用户直供的试点”, 2005 年初, 第一个直供电试点吉林炭素有限责任公司与吉林龙华热电股份有限公司直接购电试点正式启动。 允许发电企业和大型用电单位签订供电合同 , 确立合同双方认可的电力价格。铁路改革也可以采取这种办法, 对于大宗货物运输铁路运输公司可以和托运人签订长期的运输合同, 确定运价。另外, 还可以在一般定价方式的基础上, 合理运用用量差别价格、季节价格、时段价格、社会公益性价格等多种公用产品价格形式, 建立价格调节基金, 对普遍服务承担者、低收入者等给予补贴。（二） 加强信息披露制度, 增强政府定价的透明度公用企业强烈的社会公益性特征有使之别于一般的企业, 因此政府的价格规制作用是不可或缺的。因此, 在价格立法中, 可以借鉴证券法的信息披露制度, 对于严格应由政府定价和确立政府指导价的公用行业, 以类似上市公司的要求，须定期在公开发行的指定报刊等新闻媒体上进行信息披露。增强公用企业的财务状况透明度, 防止企业转嫁支出、提高成本, 造成企业、政府和消费者的信息不对称。使政府定价如实反映行业状况和社会需求, 也实现由全社会对公用企业的价格进行监督, 防止侵害消费者合法权益现象的发生。同时可以在信息披露制度中采取严格的奖惩措施, 对于真实、准确、完整地进行信息披露的企业, 可以提升信用度, 在以后的诸如取得贷款、特许竞标以及大型投资项目中取得优惠。（三）建立完善的价格监督体系, 保证政府和社会各界对公用产品价格的监管力度1、构建完善的公用产品价格监督体系首先, 借鉴目前电力监督管理委员会的设立,根据公用企业的不同行业设立不同的监管机构,设立通讯监管委员会、交通监管委员会、资源监管委员会等。这些机构要明确体现其专业监督职能, 与政府 的行政职能完全分离, 和企业是监管与被监管的关系, 不存在任何经济利益的瓜葛。监管机构要改变以往政府主管部门 “教练员”的监管方式, 要制定好比赛规则和当好 “裁判员”。监管机构有权制定相关法律法规, 行使政府定价权, 来制定公用产品的价格并对其进行监督; 监督本行业的市场竞争、财务会计制度, 并对企业的诚信状况进行评价; 对违反法律的公用企业进行处罚。其次, 也可借鉴国外价格监管经验, 严厉查处价格垄断、价格歧视和不正当的价格竞争行为,保障社会公众的合法权益, 维护正常的竞争环境。通过立法来保证价格监督部门的独立性, 授予监督机构强有力的监督权力和执法权力, 可以授予一定的准司法权, 以确保其强有力的执法力度。2、充分发挥听证会的价格监督作用改进价格听证制度, 加大社会公众对价格的监督作用, 是对公用企业价格规制的有效途径。首先, 应采取形式多样的听证制度。在国外,听证会只是听证制度的一种形式而已, 还包括问卷调查、网上发布信息进行投票等形式, 公众可以通过口头形式、书面形式、会议等多种形式对立法、司法和行政行为作出评判。我们也可以通过灵活多样的法定形式, 让公众对关系其切身利益的公用产品价格中存在的问题发表意见。其次, 保证听证会的主持人地位中立。我国的价格听证由国家的价格主管部门或者是各地的物价局主持, 甚至于由铁道部主持过关于铁路价格听证会, 他们既是价格形成的主体之一, 又是裁判价格形成是否适当的 “法官”, 这就是造成我国价格听证中的逢听必涨的重要原因。我们可以借鉴美国的肯尼迪听证会, 由参议院司法委员会、政府制度与程序小组委员会主持进行非常有权威的听证, 保证听证会的权威性, 消减了美国民用航空委员会 ( CAB) 和美国交通部 ( DOT) 对民航业的管制, 最终废除了 CAB。再次, 调整听证会参加人员的比例。听证会对公用产品的价格进行监督 , 涉及到企业的财务制度、价格形成方法以及行业制度设计等, 没有相关专业能力的参加者是无法作出判断的。扩大专业人士参加听证会的比例, 还可以提高听证会的权威性。通过公开听证的压力, 迫使他们亮出真实的想法, 真正形成“高手过招”的格局, 并进而形成决策过程的公开化。当然这并不否定一般的消费者参加价格听证会,履行消费者的监管职能。最后, 建立完善的听证监督体制。建立完善的听证监督体制是听证制度现实性的必要保障。美国和德国的听证制度都类似司法审判程序, 对听证法官的裁决不服也规定了司法救济程序。我国在 2001年也曾发生过河北律师乔占祥起诉铁道部未就春运涨价举行听证会的案件, 虽然该案以败诉而告终, 但却警示我们需要对听证制度建立有效的司法救济程序。建议在我国的价格法关于听证会制度的规范的基础上, 制定有关听证监督的相关规定, 确保听证会的公平、公正、合法、有效。参考资料:〔1〕孔祥俊, 《反垄断法原理》, 中国法制出版社, 2000 年 6 月第 1 版。〔2〕王建敏, 《市场经济与宏观调控法研究》, 经济科学出版社,2005 年第 1 版。 〔3〕鲁篱, 《公用企业垄断问题研究》, 《中国法学》, 2000 年第 5 期。