志愿者参与应急管理分析党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的宏伟目标，为社会力量参与社会治理提供了理论支撑与探索空间。应急管理作为社会治理的重要组成部分，也需要社会力量的广泛参与。20 16 年 12 月中共中央、国务院印发了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，明确提出健全社会力量参与机制。从实践层面看，当前我国社会力量参与突发事件应急管理还存在一定的制度性障碍，亟需进一步理顺参与主体，规范参与机制，增强参与效果。一、我国社会力量参与应急管理的进展与问题（一）取得进展近年来，我国对社会力量参与社会治理的重要性认识水平进一步提高，参与渠道有所拓宽，参与热情得到较大激发。在应急管理领域，社会力量在突发事件应急救援及灾后恢复重建方面也发挥了重要作用：一些慈善组织等非政府机构积极参与灾后重建和心理恢复等应急管理工作，一些企业在自然灾害中以“一方有难、八方支援”的精神捐款捐物，一些志愿者牺牲休息时间积极参与救灾救难等等。总体看，社会力量参与突发事件应急管理取得了积极进展，主要表现在以下方面：1.参与数量迅速增长。20 世纪 90 年代开始，中国民间救灾在国际组织的支持下，有了一定的发展。2008 年汶川地震，民间救灾呈“井喷”之势，引起了政府和社会的广泛关注。此后在芦山地震、鲁甸地震灾害救援中，通过各种形式参与救灾的社会力量逐渐增加。同时， 越来越多的年轻人开始加入志愿者队伍，越来越多的公益性组织注册成立，越来越多的企业开始积极履行社会责任。2.功能领域不断拓展。社会力量逐渐发展成为应急管理工作的一支重要力量，且呈现全过程参与趋势，除了紧急救援外，近年来在应急管理工作的两端都相继延伸并发挥了重要作用，如在常态减灾阶段，社会力量开始参与防灾减灾知识宣传、自救互救技能培训、灾害风险评估等工作；在过渡安置和恢复重建阶段，社会力量也参与了物资发放、心理抚慰、恢复重建等方面工作。（二）问题及原因虽然社会力量参与突发事件应急管理发展迅速，但也存在“雷声大、雨点小”“重形式、轻内容”“乱帮忙、帮倒忙”等不少问题，由于定位不清晰、机制不健全、水平不专业等原因，导致参与效果大打折扣。1.政府和社会力量在应急管理体系中的关系定位不清。目前的法律框架下，重点规范了政府在应急管理中的行为，对社会力量关注不够，没有将社会力量纳入突发事件应急管理主体。《中华人民共和国突发事件应对法》中，只是提出公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作，未能明确社会力量在应急管理中的角色定位和权责关系等。2.社会力量在突发事件中的参与、沟通、协调机制尚不健全。在目前的突发事件应对中 ，政府部门与社会力量之间，社会力量本身之间往往各自为战，缺乏明确的协作分工，存在信息壁垒、项目雷同、活动扎堆等问题，不仅加大了管理难度，有时还会“帮倒忙”。由于相 关机制不健全，社会力量参与具有较大的随机性和随意性，参与行为和参与结果缺乏可靠预期。如芦山地震发生后，大量社会组织和志愿者蜂拥而至，导致灾区道路拥堵，伤者出不来，救援进不去，极大影响了应急效率。3.社会力量组织、培训体系亟待完善。灾害应急救援和灾后心理疏导的专业性非常强，需要受过专业训练的组织和人来完成。近年来我国雨后春笋般诞生了不少新兴社会应急救援力量，但除蓝天救援队、深圳山地救援队、绿舟应急救援促进中心等一些经验丰富、运作成熟的救援队伍外，一些组织明显缺乏必要的灾害应急救助专业培训，应急专业技能方面存在不足，虽参与热情较高，但由于不能提供持续高质量的专业服务，实际上浪费了宝贵的救援时间。二、推动多元主体共同参与目前，我国能够有效参与突发事件应急管理的社会力量主要有社会组织、社会工作者、社区自治组织和群众、企业、志愿者等五类，他们类型多样，自主灵活，在专业技能、物资资源、组织体制等方面具有参与突发事件应急管理的天然优势，在应急管理的不同阶段均可以发挥重要的作用。（一）社会力量类型1.社会组织。社会组织是由一定数量的社会成员按照一定的规范并围绕一定的目标聚合而成的、具有非政府和非营利性质的社会团体。主要包括非政府组织（NGO）、行业协会、利益团体等，由于这些社会组织是非官方的，非常贴近民间和公众，对危机信息反应敏感及 时，可以有效聚集分散的公众，整合和调动民间资源，实现应急管理的特定目标和功能，是应急管理中一支重要的社会力量。2.社会工作者。社会工作者是经过社会工作专业训练的专业人士，在社会服务中致力于专业问题的解决，培训、督导志愿者提供服务，同时在社会变革中发挥自己的能量。他们的工作有薪水，接受过专业学习和训练，上岗要考资格证，在应急处置上具有较强的专业性，在帮助受灾群众疏导心理情绪、建构支持网络、修复社会关系、改善生活境况上，能发挥重要作用。3.社区自治组织和群众。基层社区是有效开展应急处置工作的“最后一公里”，社区自治组织和群众是应急管理系统的末梢，社区自治组织的健全发展，以及在应急管理全过程中功能的发挥，直接延伸和扩展着政府的应急管理能力。有无健全能干的社区应急管理队伍直接关系着社区应急处置工作的成败。社区自治组织和群众在应急管理宣传教育、预防准备、监测预警等方面，都能发挥重要的辅助作用。4.企业。企业日益成为政府应急管理的一支重要力量，因为企业具有物资储备与运输、慈善资金捐助等优势。政府在应急管理中，也需要借助企业资源，满足应急处置救援要求、物资需求和重建需求。企业自身应急能力的增强不论对企业自身还是国家财产安全都有很大的意义。5.志愿者。志愿者是在自身条件许可的情况下，在不谋求任何物质、金钱及相关利益回报的前提下，合理运用社会现有资源，志愿奉献个人的时间和行动，自愿参与社会公益活动。 志愿者是应急管理工作的有效补充与调和剂，在发达国家由于制度保障完善、培训体系健全、沟通机制顺畅，志愿者参与应急管理非常普遍，在救助灾民、维护秩序、提供心理疏导和人文关怀等方面发挥着非常重要的作用，已经成为应急管理不可或缺的力量。（二）社会力量优势1.技能资源优势。社会力量有的具有独特的专业技术优势，有的具有救灾资金的募集优势，有的具有物资资源优势，有的蕴藏着极为丰富的社会资本，这些都能够很好地弥补政府应急能力的缺陷和短板。2.组织灵活优势。社会力量具有灵活、非强制、更具亲和力的优势，在政府不擅长、不到位或需要放松规制的领域，能更好沟通政府与民间的关系，更好传达国家法律与政策精神，缓和对立情绪、紧张关系和矛盾，整合、放大应急工作的社会资源。3.独立客观优势。社会力量参与救灾已经纳入政府购买服务的范围，社会力量是政府购买服务的承接主体，从参与身份上具有合法性。而且社会力量可以从第三方视角对政府应急管理政策和措施的执行以及落实情况进行反馈评估，以确保项目实施效果。三、完善社会力量参与机制作（一）组织动员机制社会动员是确保社会参与力的基础，广泛动员公众、企事业单位、非政府组织等社会力量共同参与应急管理是预防、处置危机事件的保障。要采取多种动员方式相结合，推动社会力量参与应急管理。 1.政策动员。通过制度、政策引导社会力量参与应急管理，明确社会力量在应急管理中的行为边界和权责，避免资源冲突和权力冲突。借鉴发达国家经验，建立志愿服务参与应急管理的法律制度和政策；总结历次突发事件经验教训，逐步完善救灾捐助、紧急征用、对口支援等社会动员制度。2.文化动员。结合推进社会主义核心价值体系建设，运用多种手段培育社会力量的爱国意识、奉献意识、集体意识、协作意识等，推动社会力量积极参与应急管理事务，增强社会责任感。发挥社会组织、社区、志愿者组织紧贴群众的优势和号召、组织作用，组织群众积极参与应急救助。营造有利于社会力量参与的文化环境，加强对公民的风险教育、培训和宣传，增强其危机意识、自救和互救能力。3.商业动员。完善征用补偿机制，政府在平时给予企业经济补贴。当突发事件发生时，企业按照协议无偿提供应急物资。建立巨灾保险机制，既有效发挥保险服务在灾害风险管理、防灾减灾和灾后恢复重建中的作用，又能通过再保险机制、资本市场机制分散我国保险业在巨灾保险中的风险。建立非常规突发事件的工业动员机制，由政府出资补贴有关企业储备相关物资生产能力，确保在非常规突发事件中能有效弥补国家应急物资储备不足的问题。（二）沟通协调机制完善的组织协调机制是提升应急管理能力的坚实保障，要加强社会力量与政府、社会力量之间的有效衔接与良性互动，提高社会参与的积极性、有序性、有效性。建立常设的社会力量参与应急管理协调机构。畅通政府与社会力量沟通渠道，成立统一 协调机构，在政府和社会组织、社区以及志愿者之间建立有效合作机制，搭建沟通服务的桥梁。发挥统筹兼顾、协调全局的职能，统一协调应急力量，统一调配应急资源，尤其针对跨地区、跨行业的重特大事故，更需要加强协调力度，协同作战，整体应急。搭建资源信息共享平台，对正式注册参与应急管理的社会组织、社工及志愿者进行规范化管理和资源有效整合，加快信息传达的速度和力度，提高应急效率，同时引导救灾需求与社会服务有效对接，帮助社会力量更好地参与应急管理。参考文献：[1]龚维斌：《在社会治理新常态下加强应急管理》，《社会治理》2019 年第 2 期。[2] 陈东， 刘 细 发 ： 《 社 会 管 理 的 公 众 参 与 机 制 及 其 路 径 优 化 》 ， 《 湖 南 社 会 科学》2019 年第 3 期。[3] 庞 陈 敏： 《 支 持 引 导 社 会 力 量在 减灾 救 灾 中 发 挥 重 要 作 用 》 ， 《 科 学 社 会 主义》2019 年第 2 期。