非政府组织与政府关系一、非政府组织的概述（一）非政府组织的概念非政府组织本身并不是一个被严格定义的词汇。从国内外已有的研究来看，如何界定“非政府组织”，当前还没有一个普遍认可的定义，学术界所共同认可的即非政府组织是相对于政府组织和企业组织而言的。从非政府组织的外延来看，它体现了“剩余空间”的概念，即政府部门和企业部门之外的领域。从非政府组织的内涵来看，区别于政府的强制求公益和企业的志愿求私益 ，它是以志愿求公益的组织。由此，非政府组织也就是不以营利为目的、独立于政府和企业而运作且发挥社会功能的社会组织。（二）非政府组织典型特征1.非政府性，也就是说非政府组织是以民间的形式出现的，在体制上是独立于政府的民间组织。非政府组织必须与政府组织分离，既不是政府及其附属机构，也不代表政府或国家的立场，不受制于政府。但这并不是说非政府组织不能让政府官员参与其活动，也不意味着非政府组织不能接受政府的有力支持，这里的关键在于非政府组织在运行机制上是民营的，它按照自己的内部管理程序独自运作，有自己的独立决策与经营权，不为政府所控制。2.非营利性，非政府组织不同于私人组织及其私人活动，不以获取利润为组织的主要目的和宗旨，而是以提供公益为主要目标。但这并不是说非政府组织不能产生利润，也不意味着非政府组织的服务不收费、不核算，而是说非政府组织的运作过程不得为追求利润最大化而损害公共利 益，其活动得到的利润不能在非政府组织成员中进行分配，而是投入到组织宗旨所规定的活动中去，从而服务于公众。3.自治性，即自主治理。非政府组织是实行自我管理的组织，有内部的治理程序，不是政府的一部分，也不隶属于任何私营企业，所以既不受制于政府，也不受制于私营企业，同时，也不隶属于或受制于其他的非政府组织。非政府组织有能力和权利控制自己的行为，在人事、财务、机构设置、内部管理等方面拥有较为广泛的活动空间。二、非政府组织与政府的依附关系（一）依附关系的表现1.非政府组织对政府的求助与依赖倾向过强在组织体系上，我国非政府组织从成立之初就需要找有相应资格的单位挂靠，更有一部分是直接从政府的职能部门转变过来的，其领导职务大多由党政机关领导干部或退休官员兼任，成为政府精简机构而安置闲散人员的分流渠道。这就使得这些组织在观念、职能、行为方式、具体运作等各方面都过分依赖于政府的领导和支持．这种依附状态下，非政府组织是作为政府下的“二政府”来发挥作用的，独立性先天缺乏。其次，在组织管理上，非政府组织缺乏财务管理权和人事管理权，组织的负责人员只是执行政府指令，实际上并没有管理控制的完整权力，从而导致其缺乏积极性、创新性，习惯于依赖政府的管制和听从政府下达的指令。再次，在组织资源上，非政府组织不以营利为目的的宗旨使得它对政府形成较强的资源依赖性，政府的严格管制也使得非政府组织难以向社会募集到足够多的资源。非政府组织常常由于生存原因寻求官方背景，政府的财政 拨款成为其主要的基金来源。2.政府对非政府组织的领导与管制倾向过强随着经济与社会的逐步转型，我国政府自身虽然也在进行着改革，但是目前，政府的改革明显滞后于相应的社会发展进程，其观念、职能的转变均不到位。政府对非政府组织仍然采用相当严格的预防与监控措施进行管理，在非政府组织的登记注册、监督管理、组织运作、工作安排等诸多方面过分限制，严重影响了非政府组织的自主发展。（二）依附关系的危害1.非政府组织价值目标的偏离政府的控制使得非政府组织缺乏自主性，无法独立的对自身实行有效的管理，也无法有效地完成更多的社会使命。非政府组织作为利益表达的途径受到政府意志的影响，其立场模糊，难以代表或维护社会公众的利益。尤其是当公众利益与政府权力相冲突的时候，非政府组织由于过度依赖于政府，就会背离其组织宗旨和目标，从而影响到其组织优势的发挥。因为政府意愿同公众意愿并不都是一致的，满足那些政府不能满足的公众意愿，正是非政府组织的优势所在，而非政府组织受控于政府，其优势就难以发挥出来。非政府组织价值目标的偏离也会影响到其社会公信度和影响力，使得非政府组织参与社会公共事务管理缺乏广泛的社会基础和深厚的民众根基。2.非政府组织募捐机制的破坏非政府组织自主性的长期缺失会回溯过来影响其募捐情形，成为影响非政府组织“志愿失灵”现象的重要因素。对于捐赠者而言，无论出于何种动机，其向非政府组织捐赠这一行为本身 注定了捐款最终将以公共产品或服务的形式表现出来。在心理期待层面上，捐赠者期望能够通过非政府组织的良好运作顺利实现公益性的社会目的。自主性的不足将可能导致非政府组织的行为游离于捐赠人的期望值之外，这将会严重削弱捐赠者的积极性，从而导致“志愿失灵”现象的出现。三、非政府组织自主性实现的途径（一）非政府组织自主性实现的前提1.建立互信关系确立政府与非政府组织的互信关系，是实现与政府互动过程中非政府组织自主性的基础。因为在政府与非政府组织的互动过程中，二者处于明显的权力不对等地位，政府对于非政府组织的信任程度，从根本上决定了二者的关系模式，决定了政府在政策层面赋予非政府组织行动权力的大小，进而直接影响到非政府组织生存的制度环境和行动权利。政府关于非政府组织政策的制定 ，在某种程度上是对其信任关系的一种反应。因此，对政府与非政府组织的信任关系作出分析，采取相应措施促使双方互信程度的确立与加深，是激发政府主动让权、实现非政府组织的自主性从而促使双方形成良性互动关系的一个基础。2. 明确责任关系政府与非政府组织都是从事公共事务管理的组织，它们都应对公共事务承担公共责任，因此，在政府与非政府组织的互动过程中，二者之间应该建立明确的责任分担机制。随着非政府组织越来越多的承接原来由政府部门履行的公共服务职能的同时，其也承接了公共服务的责任，但是这 并不意味着政府在转移部分公共服务职能的同时也放弃了公共责任。因为非政府组织在提供公共服务方面，虽然能发挥自身优势，弥补政府功能的不足，但是也会存在公益不足而导致的责任困境：如资源缺乏，难以满足公众需求；追求利益，忽略社会责任；管理不完善，出现贪污腐败等问题。基于上述问题，在公共服务职能转变的过程中，政府不能与非政府组织完全脱离，而是仍然负有绩效管理的责任。（二）非政府组织自主性实现的对策1.政府主导作用的发挥政府拥有更多的资源，有权制定政策和建立规则，基于资源优势和权力优势，政府仍然是公共管理的重要主体，在许多方面仍然处于主导地位，在与非政府组织的互动中具有一定的主动性和主导性，这是中国乃至东方国家的一个极其重要的特点。政府在促进非政府组织自治方面具有主导作用，因此，要实现与政府互动过程中的非政府组织的自主性，应充分重视并积极发挥政府的作用。2.非政府组织自身的能力建构非政府组织的发展壮大应该是政府扶助下的、以非政府组织为主体的自我成长过程，它不是造就一个政府管理职能的代理者或准政府组织，而是要使非政府组织保持自身的自治性与相对独立性，做到负责人由成员选举产生，活动由自己决定，事务由自己管理。参考文献：〔1〕吴志成，治理创新[M]．天津：天津人民出版社．2008． 〔2〕王名，非营利组织管理概论[M]．北京：中国人民大学出版社．2010．〔3〕郭国庆，现代非营利组织研究[M]．北京：首都师范大学出版社．2010.