政府投资项目的现状分析一、政府投资项目的概念政府投资项目的概念是在我国改革开放和现代化的建设实践过程中逐步形成的，一般指政府职能部门批准立项，使用 “ 财政性基本建设资金”投资建设的工程项目。随着我国建设工程投融资体制改革的深入发展，政府投资项目的内涵极其范围也在不断地发生着变化。以政府财政性投入的工程范围逐渐缩小，不仅国有企业以其自身积累资金投资建设工程不再视为政府投资项目，就连过去一些主要靠财政投资的非经营性建设项目也开始通过社会融资而转变为经营性项目。如城市污水处理项目、高速公路建设、机场建设、地铁工程以及其他收费性桥梁。二、政府投资项目的分类目前，政府财政性工程主要集中在四类项目:政权设施项目，如党政机关办公用房、公安、检察院、法院、监狱等:公益性项目，如城市道路、城市广场、城市照明、城市绿化等;公众福利性项目，如博物馆、图书馆、体育场馆、福利院、医院、学校等;城市基础设施项目，如交通、能源、水利、通信等。从收益角度看，第一、二类属于完全非收益性项目，第三类属于半收益性项目，第四类属于完全收益性项目。政府投资项目根据不同的角度有不同的分类方法。从资金来源角度分类有以下四种形式。(一) 财政性投资项目包括财政预算内、预算外基本建设资金投资的项目，含使用纳入财政预算管理专项基金的用于基本建设投资的项目。(二) 国债专项投资项目国债专项资金是近年来中央财政通过增发国债专项用于基础设施等方面建设的资金，除部分资金用于技术改造项目的贴息外，绝大部分是用于基本建设项目。国债专项资金中，无论是中央财政投资 、中央补助地方投资还是转贷地方资金，都是财政资金，因此必须纳入基本建设支出预算管理范围。(三) 财政担保银行贷款建设项目由国家或地方财政承诺担保的银行贷款建设项日大多是非盈利的公共项目，也包括少量虽盈利但投资回收期较长的项目。对于非盈利的项目，一般由财政负责筹措资金还本付息:少数有盈利但投资回收期较长的项目，也由各级财政承担风险，故此类项目也应纳入政府投资项目严格管理。(四) 国际援助建设项目国际援助支持的建设项目，一般侧重于对受援国的基础设施和公共建设项目提供无偿援助或低息 (无息)贷款，受援国政府是项目资金的接受者，并负责项目资金的运用。对于大型政府投资项目提供援助的国际组织主要有世界银行及其他区域性经济组织 ( 亚洲开发银行) ，友好国家的援助也是国际援助项目资金的重要来源。 按照管理权限分类可以分为中央政府投资建设项目和地方政府投资建设项目。中央政府投资建设项目是中央政府投资资金投资建设的项目。中央政府投资建设项目应按照项目性质、资金来源和建设规模，分别由国务院、中央政府投资主管部门或行业主管部门按建设程序进行审批，并由专门组建的中央政府投资工程管理机构集中管理。地方政府投资建设项目是地方政府投资资金投资的建设项目。地方政府投资建设项目除国家有特殊规定外，均由地方政府相关管理部门按建设程序进行审批，并由专门主建的地方政府投资工程管理机构集中管理。按照建设项目的性质可以分为经营性的政府投资工程和非经营性的政府投资工程。经营性的政府投资工程是具有盈利性质的政府投资项目。政府投资的水利、电力、铁路等建设项目基本都属于这类性质。非经营性的政府投资工程一般是非盈利性的，并主要追求社会效益最大化的公益性项目。三、政府投资项目管理现状（一）、传统的政府投资项目管理模式弊端突出且占据主导地位我国政府投资项目的管理过去均是由拨付资金的使用单位自行筹组指挥部、筹建处、基建办来实施项目工程管理。这些基建班子一般属临时筹组，存在人员专业水平偏低、工作不够规范等问题、从而造成社会资源反复浪费。但在计划经济时期因不存在成熟的工程咨询业 ，无法求得社会化、市场化的管理服务，建设单位自搭班子来做项目管理往往也是无奈的选择。在这种情况下政府投资项目的管理呈现出分散化、临时性和自营性的基本特征。 （二）、缺乏统一的管理制度和规则 目前国家和地方基本没有针对政府投资项目的管理制度，各个城市做法不一。在体制和管理方式上基本上是各自为政。虽然国家制定有《招标投标法》、《合同法》、《建筑法》等 ，但主要对象都是涵盖了更大的范围，对政府投资项目的管理体制也不统一。因此，各地基本上是根据自己的需要来确定政府投资项目如何来管理。以城市基础设施建设管理为例，有的城市政府投资项目是以政府直接管理为主，有的城市是设一事业单位进行管理，还有一些城市成立公司实施管理。成立公司的，公司的职责范围又有不同，有的公司是投融资、建设为一体的，有的公司则是专司建设工程管理。政府投资项目的管理的归口单位。从量上占较大份额的部门来看，大部分在建设行政主管部门，一些在计划部门。同时也还分散在如土地行政管理部门、城建部门、水利、交通部门等多个部门。 （三）、政府管理部门对政府投资项目投资监控不力 对于政府投资项目而言，最为主要的问题是政府投资项目的虚置。政府投资项目业主一般是管理委员会。管理委员会一般由财政、计委、建委和其它相关政府部门组成。虽然许多政府部门都参与了项目的管理。但是没有一个部门承担投资主体的全部责任。从属于的项目建设单位没有获得真正的法人地位，也无须对国有投资的效果和风险负责，政府投资责任虚化。政府投资项目管理机构可能既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管的职责。这无异于运动员与裁判二任一身。会造成对政府投 资项目监管不力的局面，一些有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投资项目缺乏约束力。四、针对政府投资项目现状采取的方法思路（一）、将政府投资工程的所有者权力和所有者代理人的权力分开，政企、政事分开、投资决策与决策执行分开、政府公共管理职能与项目业主职能分开。确立政府投资工程组织实施的代理者，使其承担起政府投资工程的业主的职能。（二）、严格区分政府投资工程与非政府投资工程，对两类工程实施不同的管理方式，依照市场经济中公共产品的管理理念管理政府投资工程;按照具有明确业主一一相当于私人工程的管理理念管理非政府投资工程。强化对于政府投资工程管理的深度和细度，使政府投资工程严格按照确定的程序和规则进行。简化政府对非政府投资工程的管理，对这部分工程，随着产权制度的深化改革和不断完善 ，政府将只进行建筑市场秩序，建筑物安全、施工安全和环境、卫生等事关公共利益的建筑事务的监管。（三）、将政府投资工程进一步区分为非经营性政府投资工程和经营性政府投资工程，对非经营性政府投资工程要设立集中采购机构，对政府投资工程的建设实施进行相对集中的专业化管理。首先在政府投资的房屋建筑和市政基础设施工程中推行，铁路、交通、水利等专业工程可参照执行，条件成熟时，可依照本专业的实际需要贯彻专业化集中采购的原则。所谓相对集中是考虑建设工程的专业性，适宜管理行政辖区等因素确定若干家专业化管理机构，但不宜过于分散，通过专业化的集中采购 ，改变目前干家万户做政府投资工程业主，各行各业、内行外行都自己搞建设的现状 。（四）、对经营性政府投资工程实行政府监督、管理， 私人资本参与建设的投资建设模式。可完全由私人投资、建设、经营，也可以根据私人资本和政府资本的投资比例成立股份制企业，建立独立的项目法人。项目法人是建筑市场的主体之一，要遵守建筑市场管理的法律法规。项目法人要承担项目建设和项目经营的责任，经营性项目完全按照企业方式运作和考核。（五）、建立科学规范的政府投资工程建设实施的运行机制。要按照项目投资、工程建设、市场监管、工程使用机构分开，政府管理职能和代理政府事务性、技术性、专业性职能分开 ( 承担政府事务性的组织包括受制于特殊的政府采购规则的竞争性组织) ，投资决策、建设实施、工程使用相互配合和制约，权责明确的原则，规划政府投资工程的运行机制。提高投资决策的科学性和确定性，提高建设实施过程的规范性，提高政府投资工程的投资和使用效益。（六）、建立合理的政府投资工程的管理体制。政府投资工程的管理牵涉面宽，综合性强，要根据国务院先行的“ 三定”方案，将改革内容融汇其中，建立政府投资工程合理的管理体制。政府的计划部门负责政府投资工程的建设规模和投资方向，财政部门负责资金筹措、拨付和资金的使用监督，建设部门负责政府投资工程的建设组织实施、建成工程的维护维修。各级人民代表大会负责审议投资重大事项并实行全面的监督。政府着重于制定规则，具体操作可以授权、委托、通过竞争选择有关事业和企业组织。建设工程的专业化集中采购机构由建设行政主管部门加以规范，中央地方分设。 （七）、建立完善的政府投资工程管理规则。包括政府投资工程的立项、投资、分包、质量安全监督、竣工验收、使用维护等建设维护的全过程的程序、各个环节、各项事物都做到有法可依。使政府投资工程的建设管理程序化、规范化，依法进行，杜绝随意性和人为因素。参考文献[1] 薛华，王建初.我国政府投资项目管理方式分析.经济与管理，2011,18:28.[2] 刘明洲.政府投资工程管理模式亟待改革.财税与会计，2013,4:17 -18.[3] 张协奎.改革政府投资工程管理方式势在必行.地方领导论坛.[4] 李德全.发达市场经济国家和地区政府投资工程管理方式 建筑经济.2012,6.[5] 阎尹贻林主编，政府投资项目管理模式研究.天津:南开大学出版社，2012.