行政诉讼受案范围探讨行政诉讼受案范围是行政诉讼中突出而重要的问题，也是当前行政诉讼法改革进程中所急待解决的问题，要解决行政诉讼案件稀少的主要突破口，就集中在受案范围领域 "对于这一问题，学者们著书立说，各抒己见，纷纷主张扩大受案范围，并在许多具体问题上提出独到见解。研究行政诉讼受案范围，必须扣一破单纯以技术角度规范受案范围的局限，确立基础理论及相应制度对受案范围的制约机制，从而规范对受案范围的研究。一、问题引入中国听证革命第一案河北律师乔占祥状告铁道部旅客票价上浮一案，在北京市高级人民法院/驳回上诉，维持原判声中宣告落幕。然而作为国家部委成被告的民告官案件，该案引发的社会效应却远未中止。乔提起诉讼不久，国家计委适时的发布了《政府价格决策听证暂行办法》；在宣判前一个月，我国首次国家级铁路价格听证会在京召开，同时，公益诉讼问题也大张旗鼓的进入学者、立法者和寻常百姓的视野和话题中。然而，人们却忽略了法院在其中默默作出的不为人知的努力。通过予以受理而非驳回起诉的方法，将此案纳入司法管辖，从而在制度层面上启动和催生了这一具有里程碑意义的中国听证革命第一案。二、抽象行政行为与具体行政行为之争乔占祥在一审诉讼中挑战铁道部未经听证程序即予颁布的车票涨价通知(全称为：《关于 2001 年春运期间部分旅客列车票价上浮的通知》，由此触及了行政诉讼理论和实务的最基本问题： 《关于 2001年春运期间部分旅客列车票价上浮的通知》，是何性质?是否可诉?行政诉讼法在第十一、十二条中对受案范围作出了基本列举以及排除性规定，即法院只受理针对具体行政行为提起的诉讼。关于行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，不予受理。学界对此命之为抽象行政行为，与法律明文规定的具体行政行为相对应。随后，在 2000 年最高法院颁布的司法解释第三条说明，具有普遍约束力的决定、命令，指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。就一审判决而言，被告在辩护意见中引用了司法解释第三条的原文规定，认为该通知属于抽象行政行为，不可诉。支持被告方者认为，涨价通知针对的旅客，即是大规模流动的人群，具有不特定性 。而且在规定的时间段内，能够持续生效，反复适用，因此，应视为抽象行政行为。而赞同原告方者则认为：该通知发布的对象仅仅限于春运期间部分车次的旅客，而且效力仅仅持续在特定期间内，过期即自动失效或者被废除。因此称不上是抽象行政行为。三、关于抽象行政行为的可诉性抽象行政行为是相对于具体行政行为的一个学术概念，是指行政主体针对不特定相对人单方作出的具有普遍约束力的行政行为。它包括两方面内容：一是行政立法行为；二是行政机关制定发布其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。我国现行行政诉讼法和相关的司法解释都规定了不能对抽象行 政行为提起诉讼，而只能对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为侵权提起诉讼，从而绝对地排除了抽象行政行为的可诉性。对于抽象行政行为的可诉性，有学者持否定态度，其理由是：在我国现行体制下，对抽象行政行为有人大和上级行政机关的监督、备案审查及法规清理、行政复议审查等监督程序，况且本着个别利益应服从多数利益以及维持行政效率、减少讼累、节省国家诉讼资源的原则出发等等，不宜将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。而大多数学者对抽象行政行为的可诉性却是持肯定态度。对于《行政诉讼法》和相关的司法解释都否定了抽象行政行为的可诉性，目前理论界普遍持有异议。学者们从法理、各国普遍的立法通例比较、行政行为不可诉的现实危害性及将其纳入诉讼范围的可行性、必要性、中国作为 WTO 成员必须依规则或依承诺履行义务性等方面，对抽象行政行为的可诉性进行了充分完整的论证。我们对抽象行政行为的可诉性亦持肯定态度 ，故在此，已不必再作重复性的论述，而仅就哪些抽象行政行为可以纳入受案范围作一些分析。随着学者们免除抽象行政行为的司法豁免权的呼声越来越高，虽然将抽象行政行为纳入行政诉讼范围在学术界基本达成共识，但对应纳入受案范围的抽象行政行为的范围却颇有争议。主要有三种观点：一是将所有的抽象行政行为纳入诉讼范围；二是将规章及规章以下的规范性文件纳入诉讼范围；三是只将规章以下的规范性文件纳入诉讼范围。我们赞同第二种观点，理由如下：其一，根据西方发达国家有权利就有救济的原则，似乎应将所有行政行为纳入行政诉讼受案范围才合理，才能更加完整地保护公民的合法权益。并且，作为法律帝国首都的法院也应该对行政机关的一切行政行为有监督权。然而，纵观世界各国(包括西方发达国家)的行政诉讼制度，却并非行政机关的全部抽象行政行为都是可诉的。如在法国，立法行为、国家行为、政府行为(主要是指解散议会、提交法案)等被排除在行政诉讼之外；在德国，对行政机关的违宪行为和私法行为不受法院审查；在美国，《联邦程序法》规定不受法院司法审查的抽象行政行为主要有外交和国防、国家安全(不包括驱逐出境和禁止入境等小范围安全问题)、追诉职能等；在英国，政府在国外对外国人的行为以及在国内对敌国人民的行为等国家行为只由议会监督而不受法院审查，等等。另外，从理论和实践上来说，由于行政权和司法权的分离，就必然有一部分行政权力游离于法院监督的范围。因为/过份侵略性的司法审查会因不民主的特质而受批判，当法院侵略性地使用它们的审查权力时，它们有可能破坏行政机关对公众的愿望作出合法反应的能力。所以，对行政机关实施的高度政治性和政策性的行为，法院保持一定的克制和尊重是必要的。故将所有抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围并不科学也不现实。其二，我国《立法法》将对行政法规的审查权授予了全国人大常委会，而法院作为我国的司法机关是对权力机关负责，自然是无权代行权力机关的职责对行政法规进行审查的。故而法院审查行政法规没有合法性，并且，国务院制定的行政法规有着严格的立法程序，是站在各部门和地方之上，能够从全国的角度考虑问题，可以避免部门和地方保护主义，不存在学者们论述中那种不将其纳入诉讼范围的现实危害性。若出现个别与宪法、法律相抵触的情况，全国人大常委会完全有能力审查和解决。 故对于行政法规，没有合法根据也没有必要纳入行政诉讼受案范围。其三，国务院各部门制定规章时，不同程度地存在着站在部门利益上考虑问题较多的现象。有权制定规章的地方政府制定规章时往往也都是站在地方利益上考虑问题较多。故而无论是部门规章还是地方政府规章，在一些条款上容易产生与宪法、法律相抵触的问题(事实上，这种相抵触的问题确实存在不少)。我国《立法法》只就行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例规定了违反宪法、法律的审查启动程序，对规章以及以下的规范性文件违反上位法的规定，缺乏一个有效的启动程序。而如果都集中到全国人大常委会、国务院解决是不现实的，也容易造成宪法和法律的落空，不利于对公民权益的保护。所以，只有将规章及规章以下的规范性文件纳入行政诉讼的受案范围，才能最大限度地保护行政相对人的合法权利，促使行政机关依法制定具有普遍约束力的规范性文件。也将使我国司法救济的完善、行政法治的进步迈出更大的一步。四、参考文献〔1〕张树义.寻求行政诉讼制度的良性发展.北京：中国政法大学出版社， 2006.〔2〕陈少华.内部行政行为可诉性研究.行政与法，2001(4).〔3〕孙笑侠.法律对行政的控制现代行政法的法理解释.山东人民出版社， 1999.