市场失灵与政府失灵研究摘要：改革开放以来逐步形成的经济利益关系格局特别是重大的经济利益关系，已经影响了构建和谐社会的基础。本文从经济学的角度，揭示了经济利益关系矛盾的根源在于市场失灵和政府失灵，并提出了相应的矫正措施。关键词：市场失灵；政府失灵；经济利益矛盾胡锦涛总书记在中央政治局集体学习时强调，要 “深入认识和分析我国社会利益结构、利益关系等方面情况的发展变化和发展趋势，以利于完善政策措施，更好地统筹各方面的利益关系和利益要求。”这充分说明党和政府高度重视与人民群众息息相关、直接影响社会和谐稳定的利益关系，抓住了解决当前社会问题的关键。笔者认为，改革开放以来逐步形成的经济利益关系格局特别是重大的经济利益关系，已经构成了社会矛盾、社会冲突、社会危机的基础，对经济利益关系特别是重大经济利益关系作出必要调整，是建设和谐社会的一个重要突破口。从经济学的视角来看 ，构建和谐的经济利益关系必须在最大程度上防止 “市场失灵”和“政府失灵”。一、市场失灵、政府失灵与经济利益关系矛盾的产生从表面上看，各种经济利益矛盾产生的原因是相当复杂的，但实际上可以归结为两点：一是因市场失灵而产生的经济利益矛盾；二是因政府失灵有“过”与“不及”而产生的经济利益矛盾。（一）市场失灵、政府失灵导致垄断企业的高额利润。市场失灵的表现之一是自然垄断。由于规模经济的存在，单一企业在一定的产量范围内，产量越大边际成本越低，市场竞争的结果必然导致企业资本积聚、集中，并最终形成垄断。当前我国经济生活中的垄断行为主要来自行政权力，来自政府部门的政策规章，或政府与国有企业的合谋。尽管随着经济市场化和政府放松管制，大部分行业出现了竞争局面。但是，一方面，政府对一些处于垄断地位的企业仍未按市场经济的规则加以规制，而是经常受制于某些代表垄断企业势力的特殊利益集团，屈服于某些垄断行业制定和维持垄断高价的要求。这些行业的听证会往往变成“涨价会”。另一方面，各级政府部门常常以行业管理或维护市场秩序为名，通过法令、政策、行政手段从事各种各样的反竞争活动。学术界把它归纳为行业垄断和地区垄断。垄断的存在将使垄断企业获取高额的垄断利润，从而使不同规模的企业之间产生利润率和工资率的差异、垄断行业与非垄断行业的收入差距，这就必然表现为经济利益矛盾。如电力、石油、电信、自来水、燃气、铁路运输、烟草等行业，它们凭借垄断经营，都有相当高的利润额，其员工均有高工资、高奖金、高福利待遇。此外，政府颁发的许可证、配额、执照、授权书、批文、特许经营证等，容易造成人为资源短缺，由此引起寻租活动，也会产生经济利益矛盾。（二）市场失灵、政府失灵导致收入分配不公。市场经济要求生产要素自由流动和按生产要素 分配。这就导致某些拥有较多资金、财产、知识、技能等生产要素的经济主体获得较高收入，特别是在资本和高技术要素报酬远远高于劳动要素报酬时，更会产生富者越富、穷者越穷的 “马太效应”，其直接后果将是强资本技术弱劳工格局以及劳资之间的利益冲突，全社会按照收入的高低不同而划分为不同的阶层，阶层之间所得报酬差距悬殊，加剧了经济利益矛盾。按生产要素分配造成的这种利益矛盾，也表现在地区之间、城乡之间、产业之间、企业之间等许多方面，原因是这些经济主体存在要素边际生产力的差异，从而造成收入的差距。而且，政府制定的诸如教育、社保户籍、就业等不公平制度政策，使得以城市失业者、下岗工人、贫困农民和农民工为主的弱势群体不能通过劳动力自由流动来消除这种收入差距，市场机制的 “要素价格均等化”作用因此而失灵，各阶层之间的收入差距不会收敛，只会扩大。这就必然会导致各类利益矛盾产生。政府失灵还表现在个税体系在调节收入分配功能的减弱、国家税收的严重流失，一方面使一部分人的财富迅速扩大，另一方面削弱了国家必要的再分配能力，难以有效地援助弱势群体，从而加大了贫富差距。（三）市场失灵、政府失灵导致公共产品供给不足。由于公共产品在消费上具有非竞争性和排他性的特点，造成公共产品消费中普遍存在 “搭便车”的现象，由此导致公共产品的社会成本或收益与消费者的私人成本或收益的不对称。因此，市场不能有效地、足量地供应公共产品。而政府失灵又突出表现为政府财力有限情况下公共产品总体供给不足以及政府在公共产品供给中的“偏好”和“偏向”政策。对于能增加政府政绩的一些公共产品，呈现出较高的供给热情，如道路、水利基础设施等，不能带来政绩而又能缩小贫富差距的公共产品不愿提供，或提供不足。如文化教育、医疗卫生、社会保障等。长期以来，政府主导的公共产品供给中在城乡之间偏向城市，在城市之间偏向特大城市，中西部地区以及少数民族地区的供给普遍落后于东部沿海地区。尤其是在城乡分割的二元经济结构和二元户籍制度下，形成了城镇分离的二元公共产品供给制度：城镇实行的是由政府供给为主的公共产品供给制度；农村实行的是以农民 “自我供给”为主的公共产品供给制度，这种农村公共产品体制外供给制度增加了农民的负担，无形中加大了城乡收入差距和经济利益矛盾。（四）市场失灵、政府失灵导致经济周期波动。由于市场机制本身具有自发性、盲目性、滞后性、信息不对称的特点，难免经济的周期性波动。伴随着经济衰退和萧条的是收入水平的下降和失业率的上升，而伴随着经济过热的又是通货膨胀。很显然，自发的市场机制并不能自行趋向于充分就业、物价稳定和平衡的经济增长。失业现象会加剧贫富悬殊，经济比较落后、收入偏低的一些少数民族聚居地区还可能会造成民族矛盾的激化。而通货膨胀又会引起经济混乱、社会动荡。不仅如此，由于我国分税制改革仅仅停留在财政层面上，没有在各级政府间合理划分财权和事权，形成地方政府财政小事权大。在这种财政体制下地方政府自然倾向于选择那些见效快、利润大、回收期短、增长速度快、能多增加地方财政收入的项目来盲目扩张经济牟取财源，由此引起重复建设、 投资过热，以致对中央宏观调控的抵制，肯定会加剧中央与地方的利益矛盾。明显的例子就是不断攀升的房价，地方政府一味地从地方经济发展、财政收入甚至个人利益的角度看问题，落实中央政策时七折八扣，宏观调控政策就难以达到目的。二、构建和谐经济利益关系与市场失灵、政府失灵的矫正上述分析可知，对于市场和政府失灵所产生的经济利益矛盾，或者是政府职能对市场缺陷弥补不力，即存在政府职能 “缺位”或者是政府在某些方面过分地干预了市场本身的资源配置，即存在政府职能“越位”和“错位”。因此，矫正政府职能的缺位、越位、错位，应采取以下对策措施。（一）对市场垄断的矫正。一是加强对自然垄断行业的管制。管制是西方国家对垄断管理最为常见的手段，管制的基本理由在于市场失灵。包括直接管制即政府对垄断企业的价格、产出和利润水平进行直接提出约束性的要求并以此标准进行管理。管制的对象一般是自然垄断产业，如自来水、煤气、电力、电话、公共运输等。我国对自然垄断行业的管制，应该主要侧重于价格 （收费） 水平和服务质量水平的管制。另一种管制手段是税收调节，即对高额垄断利润征收垄断利润税。二是尽快制订并实施《反垄断法》，建立反垄断机构和专业队伍，抓紧清理各个垄断行业、地方的法律规章制度，彻底打破行政垄断。三是积极推进竞争性、赢利性垄断行业的开放。对于非自然垄断领域，政府应放宽市场准入，对社会资本开放，允许新厂商进入，充分发挥竞争优势。要建立公正、透明的准入制度，公开决策程序。在具有自然垄断特性的领域和业务环节，也要引入特许投标竞争、区域间比较竞争等竞争机制。四是深化行政审批制度改革。继续清理行政许可项目和非行政许可审批项目，该取消的要坚决取消，能下放的要尽快下放，积极创新管理制度和方式。（二）对收入分配差距的矫正。在初次分配领域，应逐步消除劳动力流动的种种障碍（如户籍制度、福利制度、住房制度、用工制度等），促进劳动力的自由流动，为人们在参与收入的创造和分配的过程中有一个比较平等的机会。在政府再分配领域，一是规范垄断收益分配，采取规范办法将留归部门和企业的垄断收益收归国家财政，对于垄断行业的国有企业，制定工资指导线。二是借助各种经济杠杆（金融、税收、财政、物价等）和其他法律、制度的手段调节收入分配，加强个人所得税的征收和管理，尽快开征遗产税、赠与税与利息税用以调节高收入，加强对偷税、漏税避税行为高发领域的监管力度。三是通过提高最低生活保障标准、职工最低工资标准、离退休金标准等，提高保障水平和低收入者收入水平。（三）对公共产品供给不足的矫正。一是按照公共产品的类别、层次，合理划分、科学确定各级政府在公共产品供给上的事权和财权，使两者相对称、相统一。二是创新公共产品基本供给制度从根本上破除城乡分割的 “二元”公共产品供给基本制度和模式，逐步建立符合国际惯例，对城 乡供给统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇的新型现代公共产品供给体制和制度。三是创新公共产品供给的财政体制，进一步调整现有的国民收入和利益分配格局，实现由 “重城轻乡”的传统型公共产品财政供给体制和制度，向统筹城乡发展、城乡协调平衡、公平合理的现代公共产品财政供给新体制和新制度的根本转变。加快有利于增加农村、落后地区公共产品供给的财政分配政策的制定和完善，调整支出结构和资金使用方向，使资金支出更多地向农村、落后地区倾斜。四是改善政府绩效考核模式，促进公共产品的合理供给，逐步引导政府提供能够缩小贫富差距、缓和利益矛盾的教育、社保、医疗、卫生等公共产品上来。（四）完善政府间财政转移支付制度。一是推进政府间财政关系法制化进程，尽快出台《转移支付法》，用法律的形式把公平合理、公开规范、效益优先等转移支付原则确定下来，提高转移支付制度的法律权威性和统一性。二是科学、合理界定各级政府的财权和事权，把确保各级政府的财力和事权相匹配、推进基本公共服务均等化作为政府间转移支付制度的主要目标，把更多的财政资金投向公共服务领域，并加大公共资源向农村、基层、欠发达地区、贫困地区倾斜的力度，为缩小居民收入差距创造良好的环境。三是研究建立横向转移支付制度，通过富裕地区直接向贫困地区转移支付、改变地区间既得利益格局来实现地区间公共服务水平的均衡。参考文献：〔1〕杨天宇，和谐社会中的经济利益矛盾调整模式，上海经济研究 2006.（12）〔2〕许红兵，市场失灵、政府失效及对策，求实，2003（06）〔3〕苏晓红.社会主义市场经济概论[M].上海:上海财经大学出版社,2007.